实践中“行动少、落实差”行为辨析

叶水江　凌敏　余秋莲

全国工商联研究室是负责 调查研究、重要文稿起草 和参政议政工作的综合性部门。党支部积极探索“重政治、 重激活、重计划、重融合、重制度、 重约束”的“六重”党建工作方式，切实提升党支部的学习力 、组织 力、约束力和凝聚力，着力打造作 风优良的党员干部队伍，真正实现 党建与业务双融双促，切实做好会 领导的智囊和参谋助手。

典型案例

王某 ，中共党员 ，A省B县 住建部门下属C公司经理、县垃 圾填埋场监管负责人。A省在全 省范围内实施垃圾填埋场渗滤液项目改造提升 ，并作了具体部署。王某负责监督管理垃圾填埋场运营公司落实项目改造提升，但在实际工作中，未能按上级文件精神认真履行职责，在上级两次下达整改书的情况下，仅发函给运营公司，没有开展有效的监管 ，还擅自延长整改时限 ，直至上级督察发现问题时仍未完全整改到位。案发后，按照权责对等、精准问责的要求，王某负有监管不力直接责任，2018年11月受到党内警告处分并被调离岗位。

分歧意见

本案的焦点是如何认定王某的行为。

第一种意见认为，王某的行为违反政治纪律 ，在打好污染 防治攻坚战过程中 ，落实中央 决策部署不坚决，打折扣、搞变 通，在政治上造成不良影响。

第二种意见认为，王某的行 为违反工作纪律 ，在生态环境 保护监督管理工作中 ，以文件 落实文件，行动少、落实差，未 能按上级文件要求认真履行职 责，没有开展有效的监管，致使 问题整改没有落实到位。

第三种意见认为，王某的行为违反国家法律法规，在从事生态 环境保护监督管理过程中严重不 负责任，符合刑法规定的环境监管 失职罪构成要件。

评析意见

笔者同意第二种意见，即王某 的行为违反工作纪律，符合《中国 共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第一百二十二条 第（三）项规定的“单纯以会议贯彻 会议、以文件落实文件，在实际工 作中不见诸行动”的情形。

刑法规定的环境失职罪有四个要件：对生态环境保护负有监督 管理职责的公职人员或者其他依 法履行公职的人员 ;严重不负责任，不认真履行监督管理职责;以致发生重大环境污染事故;致使公 私财产遭受重大损失或者造成人 身伤亡的严重后果。本案中，行为人履职行为并未达到“导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭 受重大损失或者造成人身伤亡的 严重后果”的入刑标准，仍宜认定为工作上行动少、落实差的严重不负责任行为，属于形式主义、官僚主义的纪律约束情形。

形式主义、官僚主义在一些地方和单位还存在。在履行职责方面，有的部门热衷于与下属单位签订“责任状”，将责任下移，试图让下级的“责任状”成为自己的“免责单”。

如何认定形式主义、官僚主义行为 中的“行动少、落实差”

《党纪处分条例》第一百二十二 条第（三）项规定，“单纯以会议贯 彻会议、以文件落实文件，在实际工 作中不见诸行动”，造成严重不良影 响，根据情节轻重，对直接责任者和 领导责任者，给予警告直至开除党 籍处分。按照相关释义，这一违纪行 为主要表现为：抓工作不讲实效，不 下功夫解决存在的矛盾和问题，或 者习惯于当“二传手”，依葫芦画瓢， 使最重要的落实工作仅仅停留在召开会议、下发文件上，不想担当、不敢担当，甚至把会议和文件当作免责的“挡箭牌”。

在执纪实践中，应当注意区分上述规定与《党纪处分条例》第五十 条第二款有关“打折扣、搞变通”的規定。从违纪行为的主体来看，前者 是一般主体，包括直接责任者和领导责任者;后者则是特殊主体，即担任一定职务的党员领导干部这一 “关键少数”，强调的是他们肩负落实管党治党的政治责任、使命担当， 在带头执行和组织落实党中央决策 部署上，担负着重要使命，要发挥表率作用和“头雁效应”。从主观上来 看，前者既包括故意也包括过失，对故意的应当从重或者加重处分，是 从工作态度、工作方法上来认定;后 者则是故意的，不管是“拒不执行”， 还是“不坚决、打折扣、搞变通”，都是故意行为，是从政治态度、思想认 识上来认定。从客体来看，前者侵犯的是党组织正常的管理活动;后者 侵犯的是党中央决策部署，破坏了 党中央权威和集中统一领导。从客 观方面来看，前者是选择性违纪构 成，涉及三项具体情形和一项兜底 条款，本案就属于其中第（三）项;后 者则规定“，在政治上造成不良影响 或者严重后果”。

在认定时，一方面要严格执行 党章党规党纪和国家法律法规，做 到有权必有责、有责要担当、失责 必追究，不能含糊其辞;另一方面 要依据事实，严格依规依纪依法， 严格程序要求，把握政策要求，不 能随意随性，更不能什么问题都按 违反政治纪律处理，尤其不能简单 地“扣帽子”“贴标签”。应当坚持实 事求是，具体问题具体分析，透过 现象看本质，分析内在动因。

如果因对党中央决策部署不 完全理解或理解上存在偏差而执 行不到位 ，则不宜认定为拒不执行 ，而以第一百二十二条规定的 情形来认定更为稳妥 。如果由于 形式主义、官僚主义行为，导致公 共财产 、国家和人民利益遭受到 重大损失 ，相关直接责任者和领 导责任者可能涉嫌玩忽职守或者 滥用职权职务犯罪的 ，应依据纪 法衔接有关条款处理。

本案中 ，王某负有生态环境 保护监督管理职责 ，没有把上级 精神、政策要求对接基层实际，只 满足于 当“二传手 ”，把发函当落 实，没有沉下心去督查督促、研究 解决问题 ，致使排放超标问题迟 迟未整改到位，属于《党纪处分条 例 》第一百二十二条 第（三 ）项规 定的形式主义、官僚主义情形，应 按照权责对等、精准问责的要求，依据情节轻重，给予相应的党纪处分。