比较视角下我国财政制度的历史演进

张 强,湛志伟

(1.东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连 116025；2.财政部 文化司，北京 100820)

一、引 言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，围绕着财税体制改革提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱。”[1]《决定》将财政定位提升到到国家治理的高度之上，将财政与国家治理对接并将其作为国家治理体系的重要组成部分，将财政的范畴从传统的经济范畴拓展到了经济、政治、文化、社会、生态文明、党建等一系列国家治理范畴，这意味着财政的内涵更宽，职能更广，并且以此为基础提出了“建立现代财政制度”，由此标志着现代财政制度正式进入我国官方话语体系。同时，党的十九大进一步提出要加速建立现代财政制度，因而如何加速建立现代财政制度成为理论界、实务界竞相探讨的重要问题。

二、我国历次财政制度变迁的回顾

财政模式决定财政制度，现实中有什么样的财政模式，就需要有什么样的财政制度与之相适应。新中国成立70年来，围绕着社会经济发展目标，我国财政模式历经五次转型，与之相对应的就产生了五种财政制度[2]。

1949—1952年建国初期的过渡型财政，对应过渡型财政制度。过渡型财政制度是指在满足战争需要的同时, 恢复与发展经济建设的一种财政制度。1949年3月，党的七届二中全会提出, 建国初期的国家财政必须承担支持革命战争、促进经济恢复和加强国家建设等多项任务。1949年9月，有“临时宪法”之称的《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十条明确规定: 国家的税收政策应以保障革命战争的供给, 照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则。建国初期国家的首要任务是整顿社会秩序，医治战争创伤，抑制国民党政府遗留下的恶性通货膨胀，国家的任务由原来的解放战争转向恢复和发展社会经济，国家财政由革命战争时期的战时财政转变为经济恢复时期的过渡型财政。

1953—1978年大规模经济建设时期的生产建设型财政，对应生产建设型财政制度。生产建设型财政制度是指在计划经济体制条件下，财政支出主要为了满足生产建设需要的一种财政制度。1953年中国共产党过渡时期的总路线指出：要逐步实现社会主义工业化，发展生产力，把我国从贫穷落后的农业国改造为社会主义工业国。1956年9月，党的八大指出：国内的主要矛盾不再是工人阶级和资产阶级之间的矛盾，而是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。这一矛盾的实质就是在社会主义制度已经建立的条件下，先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾。而解决这个矛盾的办法是解放和发展社会生产力，实行大规模的经济建设。为此，党和国家的中心任务聚焦于社会主义建设上，建国初期的过渡性财政制度进而转变为生产建设型财政制度。

1979—1993年计划商品经济时期的“分灶吃饭型”财政，对应“分灶吃饭”型财政制度。“分灶吃饭”型财政是在经济体制转轨过程中从计划经济财政向市场经济财政制度过渡的一种财政制度。1978年12月，党的十一届三中全会指出，我国经济管理体制的缺陷在于权力过分集中，并指出处理经济问题应该按经济规律办事，此次全会重要意义在于转变了经济管理思想。在有计划的商品经济萌芽初步形成的语境下，1984年，党的十二届三中全会正式确立了我国计划商品经济体制，这对财政提出了更高的要求。此阶段财政的目标在于提高经济活力, 调动地方政府与企业的积极性,这就必须打破以往统收统支模式下的“大锅饭”财政制度，转而实行“分灶吃饭”型财政制度。

1994—2013年社会主义市场经济条件下的公共财政，对应公共财政制度。公共财政制度是指适应社会主义市场经济体制，为了满足公共需要的一种财政制度。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》标志着我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段，全会明确提出建立社会主义市场经济体制。随着社会主义市场经济体制的确立，资源配置方式的转变，政府职能也发生了相应变化，财政的重心也从以往的生产建设领域转移到了公共需要领域，财政的公共性日益凸显。

2013年至今国家治理视阈下的现代财政，对应现代财政制度。2013年11月，党的十八届三中全会正式拉开了全面深化改革的序幕，全会认为必须以更大的政治勇气和智慧深化重要领域改革，着力推进国家治理体系与治理能力现代化，并就全面深化改革重点领域中经济体制改革的核心问题——政府与市场关系做出了理论层面的重大创新。社会资源配置的方式发生重大转变，即市场要在资源配置中起决定性作用，政府发挥更好的作用，这一重大转变是对新时代条件下政府与市场关系做出的有益探索。同时，我国经济正处于“三期叠加”为特征的经济新常态[3]，这就在客观上要求政府转换经济治理思路，倒逼政府转变职能。由此观之，政府职能的转变使财政再一次转型成为必然，现代财政制度应运而生。

纵观我国70年的财政制度改革，按社会配置资源的主要形式与我国经济发展的主要任务区分，财政制度主要有四种[注]其中，过渡型财政制度(1949—1952年)持续时间相对较短，为了研究的便利，将其合并至计划经济时代的生产建设型财政制度中。：即计划经济条件下的生产建设型财政、转轨制经济条件下的“分灶吃饭”型财政、市场经济条件下的公共财政和国家治理视域下的现代财政。无论社会资源配置方式与经济发展任务如何改变，财政的本质[4]并无不同，无非是以国家政权为主体对一部分剩余产品实现再分配的过程，其表现为政府的收支活动。存在不同财政制度的原因在于不同时期或不同经济发展阶段国家对于财政职能的要求有所不同。

三、现代财政制度的内涵

关于现代财政制度理论界尚无明确统一的定义[5]。根据党的十八届三中全会《决定》中的相关表述，全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化。“完善和发展中国特色社会主义”是一个总目标或根本方向，全面深化改革的阶段性目标实际上落在“推进国家治理体系与治理能力现代化”上。因为财政是国家治理的基础和重要支柱，所以推进国家治理体系与治理能力现代化的基础和重要支柱就是强大而坚实的财政，而强大而坚实的财政必将建立于科学而又有效的财税体制[注]本文体制是指国家机关机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度，限于上下之间有层级关系的国家机关，体制是国家基本制度的重要体现形式。在本文中所表达的含义为：财税体制是财政制度的重要体现。之上，而科学而又有效的财税体制又体现于现代财政制度建立。总之，可以归纳为从建立现代财政制度，到形成科学有效的财税体制，再到巩固和完善国家治理的基础和重要支柱，最后推进国家治理体系和治理能力现代化[6]。由此可见，建立现代财政制度的目的就是推进国家治理体系与治理能力现代化，即建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的财政制度。

理解现代财政制度的难点体现在现代与财政之间关系的阐析上。一方面，现代财政制度中的“现代”二字应置于现代化过程的语境中去理解和诠释，所谓现代化过程是指经济社会形态从农业社会向工业社会整体变迁，再由工业社会向信息化社会整体变迁并将向更高经济社会形态不断变迁和发展的过程[7]。纵观世界范围，现代化过程大体经历了两个发展阶段：第一阶段是从农业社会向工业社会整体变迁的过程，这一变迁被称之为第一次现代化；第二阶段是从工业社会向信息社会或知识经济社会变迁的过程，这一过程被称之为第二次现代化。根据中国科学院中国现代化研究中心、中国科学院科技战略咨询研究院2016年发布的《2013年中国现代化指数》中国第一次现代化共10个指标，2013年中国第一次现代化评价其中8个指标[注]8个指标分别是城市人口比例、医生比例、平均预期寿命、婴儿死亡率、成人识字率、大学普及率、农业增加值比例和服务业增加值比例。已经达标，2个指标[注]2个指标分别是人均国民收入和农业劳动力比例。没有达标。按2000—2013年年均增长率计算，我国将在2015年前后完成第一次现代化，达到发达国家1960年的平均发展水平。由此可见，当前我国已基本上完成了第一次现代化，并开始迈向第二次现代化。因此，对于现代财政制度中“现代”二字的把握要从实现工业社会向信息化社会整体变迁，并迈向更高级的经济社会形态上的角度来理解与诠释，即现代财政制度所发挥作用的时间段应该与我国第二次现代化建设的时间相匹配。另一方面，在现代与财政之间关系的把握上，将现代与财政对接形成现代财政的概念，其目的在于同以往财政制度有所区别，要以“现代”二字作为衡量制度形态的标尺，即当下所形成的财政制度是否符合现代的标准。当把现代标准放置到我国经济体制改革的现实中，其含义就是要与市场在资源配置中起决定性作用与更好地发挥政府作用相适应。基于这样的理解，现代财政制度建设的标准将进一步得到明确，即以现代化国家应具备的制度形态为标尺，建立与市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用相适应的财政制度。

当然，要把握现代财政制度与传统财政制度区别的基础，更应该考察它们之间的联系。纵观我国财政改革的历程，财政制度的变迁所遵循的是一条渐进式改革路径[8]。从理论层面来看，演进经济学理论认为，人类社会经济制度实际上是一个“信息处理”机制, 人类知识与信息在整个经济系统的复杂性面前是十分有限的，社会经济系统会对每个信息进行加工、筛选、处理和储存,进而形成一个社会的信息知识存量,因此从知识存量积累性的发展来看, 制度变迁的方式只能是渐进型而非激进型的。渐进型的制度变迁在时间与空间上分摊制度变迁过程中的矛盾与利益冲突，为经济社会提供一个化解制度变迁所带来风险与成本的缓冲区, 使原有制度有价值的一面继续发挥作用, 使新制度得以成长与发展并形成优势，进而潜移默化地实现新、旧制度的更新。我国财政制度变迁遵循的是一种渐进式的变迁模式，财政制度的成功转型为 “渐进式”制度变迁理论提供了很好的脚注。

我国财政制度的渐进式改革路径与转型有其独特的客观条件、制度环境与历史条件。我国由社会主义计划经济国家向市场经济国家变迁的过程就是一条渐进式路径，因为在计划经济向市场经济转轨的过程中，所面临的是一条宽广的“制度鸿沟”，无论在决策机制、动力机制、信息机制方面二者均存在非常大的差异。同时，人们在两种体制下所面临的行为方式与价值观亦呈现出巨大差异，如果经济体制转轨速度过快，对整个社会的冲击就越大，如果该冲击的强度超过了社会承受能力，必然会导致社会动荡，改革所付出的代价将难以估量。所以我国选择了一条由计划经济到计划经济为主、市场调节为辅，到有计划的商品经济，再到建立社会主义市场经济(市场在资源配置中发挥基础性作用)，最后形成完善的社会主义市场经济(市场在资源配置中发挥决定性作用)的渐进式改革路径。这种选择不仅有效地分摊了制度变迁所产生的成本，而且降低了变迁所产生的风险，使我国经济体制成功转型并且在此基础上实现了较长时期内经济的高速增长，塑造了中国经济奇迹。而财政制度作为经济体制改革的重要组成部分，其改革路径亦呈现为渐进式，财政制度渐进式改革保留了原有财政制度的优点与可取之处，是对原有财政制度的一种继承和发展。

综上所述，现代财政制度的内涵可界定为：在工业社会向信息化社会整体变迁并迈向更高经济社会形态的变迁和发展过程中，以现代国家应具备的制度形态为标尺，以推进国家治理体系与治理能力现代化为目标，在对以往财政制度继承和发展的基础上，为了适应市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用而建立的一套科学有效的财政制度。

四、我国各阶段财政制度的区别与联系

纵观我国财政改革历程，历经四种财政制度，对不同财政制度进行比较研究，在此基础上寻找财政制度变迁的主线索，对于把握和理解现代财政的核心要义是十分有益的。

(一)我国各阶段财政制度的区别

第一，依赖于不同的经济体制。我国经济体制的沿革经历了三个阶段，而财政体制也可大致分为三个阶段，这充分反映了经济体制对财政体制的制约作用，因为财政体制是经济管理体制的重要组成部分，是经济体制在财政领域的集中体现。总体上看，1979年以前我国的经济体制是计划经济体制背景，对应的财政管理体制是统收统支。在该经济体制条件下，中央政府实际上成为财政决策的唯一主体，而地方政府则作为中央政府的派出机构而存在。

1979—1993年我国的经济体制以转轨为背景，对应的财政体制是包干制。改革开放后，随着我国经济体制的转轨，原来的财政体制暴露出明显的弊端，且该阶段改革的本身就具有探索性，“摸着石头过河”是其真实写照，所以财政管理体制改革亦带有明显的探索性质，主要是为了调动地方、企业、职工三方积极性。

1994年至今我国的经济体制是以市场经济体制为背景的，但市场化的程度有所区别，2013年以前是市场在资源配置中发挥基础性作用。之后是发挥决定性作用，我国市场经济体制改革的目标确立后，财政体制改革亦有了明显目标。1994年后推行的财政体制是市场经济国家普遍采用的分税制财政体制，分税制财政体制对于理顺中央与地方财政关系，调动中央与地方的两个积极性，保证财政收入与增强宏观调控能力均发挥积极作用。纵观我国成立以来财政体制的发展演化，可以清楚看到随着经济体制的变迁，财政管理体制亦要进行相应的调整，每个经济阶段财政管理体制均带有明显的经济体制烙印。

第二，制度绩效不同。计划经济条件下生产建设型财政制度表现为高度集权，其优势在于可以保证中央财政在财力紧张的条件下协调财政收支，便于集中财力进行重点建设；其劣势是对地方政府束缚较多，收支脱节，难以调动地方政府的主动性和积极性。总体来看，公共财政制度生产建设型财政制度经济绩效和财政绩效不甚理想。

体制转轨阶段的“分灶吃饭”型财政制度实行收支包干，地方收支挂钩。其优势在于充分调动地方积极性，地方政府积极促进经济增长；劣势在于中央收入被固定，地方经济过热、条块分割，且不能发挥地区优势、产业趋同，拉大经济差距。总体来看，“分灶吃饭”型财政制度的经济绩效好而财政绩效差(中央财政严重困难)。

市场经济阶段的公共财政制度，通过分税制改革中央与地方收支划分相对更为清晰。虽然现行的分税制划分了税种，税权集中在中央，但在规则既定且统一的格局下，地方政府发展经济的积极性得到了保障，经济依然高速增长。总体来看，经济绩效好，财政绩效较好(中央财政得到了有效保障，但地方财政特别是基层出现了财力困境)。

国家治理视阈下的现代财政制度弥补了原有财政制度的漏洞，基本确立了以现代预算制度、现代税收制度与政府间财政关系为抓手的基本改革框架，但改革具体操作层面仍需进一步推进[9]。从财政绩效来看，在现代预算制度层面，出台了新《中华人民共和国预算法》，中期预算与全面绩效预算管理逐步推进，预算的全面规范性、约束力与透明度得到明显提升。在现代税制改革层面，形成了“六税一法”[注]六税一法：增值税、消费税、资源税、环境税、个人所得税、房地产税与《中华人民共和国税收征收管理法》。改革框架，营改增、消费税范围调整、资源税从价计征改革、环境保护税改革已完成并确定了预期的效果，个人所得税处于进一步完善的过程，房地产税正在有序地加快立法[注]税收征管体制改革已启动，但法律修订工作尚未结束；房地产税尚处于改革方案制定阶段。。在政府间财政关系层面，中央财政事权与支出划分框架经过2016年和2018年二次深入改革已经基本建立，但其改革相对滞后于现代预算制度与现代税收制度，这三个方面的协调改革力度亟需加强。

从经济绩效来看，通过PPP、政府购买服务等财政支出方式改革，在很大程度上实现了资源配置的优化，提高了经济效率。通过“营改增”，理顺了货劳税改革思路并解决了重复征税问题，有效地降低了税收负担，激发了市场经济活力。通过推进财税法制化改革，政府与市场关系得以厘清与协调，经济运行风险也不断降低。总体来看，通过财政体制改革，在经济绩效与财政绩效改进方面取得了阶段性进展。

(二)我国各阶段财政制度的主要联系

第一，思想来源和基础一致。现代财政制度立足于全面深化改革的历史背景下，与经济、政治、文化、社会、生态文明、党建等六大改革主线相互渗透、相互联系，财政改革的相关举措均是在广泛借鉴市场经济发达国家财税体制的一般规则和基本经验的基础上，结合我国国情所做出的总体改革部署。这些改革思维与建国以来围绕着经济社会发展目标而进行的探索并依次出现的财政制度相一致，均是以马克思主义为指导结合先进经济理论与实践来建构符合我国国情的财政制度。具体来看，在引进国外先进理论及经验的基础上，逐步形成适应我国国情、具有中国特色的财政制度，可以说其中既有发达国家的成功经验，也有其失败教训，更有我国自身财政改革与发展过程中所积累的宝贵经验，所以，无论哪种财政制度，其思想来源与基础都具有相通性。

第二，不同财政制度均是特殊时期的产物。在我国财政改革历史上依次出现并发挥作用的财政制度均是为了解决当时经济问题的需要提出的财政概念。其均在不同程度上寄托当时改革者们对于我国财政改革与发展的美好希望与不懈追求。这些希望和追求因时代产生、因时代而变，与时俱进，不断更新发展，但不变的是这些财政制度都在马克思主义中国化思想脉络下产生并结合特定的历史条件不断地发展与成熟，这不仅主导了我国现有的财政改革进程，而且会在未来的财政改革的道路上继续发挥引领作用。

(三)我国各阶段财政制度变迁的支出特征

不同的经济发展阶段有不同的经济特点，不同经济特点对政府产生了不同的要求，进而使财政支出的结构和内容发生变化，而这些变化无疑对财政制度的选择产生了重大影响。按照资源配置方式的不同，可将我国经济发展划分为四个阶段：1949—1978年经济发展初期；1979—1993年经济发展过渡期；1994—2013年经济发展中期；2014年至今经济发展成熟阶段[10]。表1和表2是1949—2005年我国财政支出结构及各部分占比的分析，由于数据可得性的限制，统计年份并未按照本文所划分的财政制度各个阶段的年份来划分，但亦能从数据变化的趋势看出各发展阶段的财政支出结构特征。

1.经济发展初期的支出特征

在计划经济时期，为了启动经济，促进经济较快增长，政府往往会增加投资并用于经济建设。一方面，经济建设支出的高速增长成为扩张社会总需求的重要因素。另一方面，在扩张社会总需求的同时，提高政府投资的比重，强化政府的地位，此时社会对政府投资显示出了很强的依赖性。且此阶段经济建设支出费用平均占财政支出50%以上，这充分凸显了满足国家对于生产建设需要的时代特点。生产建设型财政并不是不重视公共需要，而是强调在计划经济时代，财政主要的侧重点在于经济建设。

2.经济发展过渡期的支出特征

改革开放后，我国经济发生了深刻变革，与此同时社会公众的行为决策方式也发生了变化，多种经济成分、多种经营方式并存共同发展，经济成分、经济方式、行为方式的多样化与复杂性不仅催生财政收入端的税制改革与重建，而且中央政府对于市场效率的追求也促使资源配置方式的渐进式改革与“分灶吃饭”型财政制度的产生，从而与同期经济领域发生的、以市场化为导向的改革相呼应，财政领域也开始表现出公共化转变的一些特征。此时财政支出结构与改革前相比发生了重大变化，由表1和表2可知，财政用于经济建设的支出持续下降，由改革开放前的60%左右下降到40%左右，而这些资金具体主要用于能源交通重点建设(20世纪80年代)和基础设施建设(20世纪90年代)[11]，而用于社会文化的财政支出持续增长，上升到了25%左右，财政公共性有所显化。因此，这一时期财政主要充当了政府支持经济发展、深化改革的政策工具和手段，与整体市场化改革相适,体现出了转轨制财政的特征。

表1 1949—2005年我国财政支出结构 单位：亿元

资料来源： 《中国财政年鉴2007》,下同。

表2 1949—2005年我国财政支出各部分占比 单位：%

3.经济发展中期的支出特征

在社会主义市场经济初步建立的条件下，由于市场失灵现象的客观存在，政府必须予以矫正，政府与市场的分工愈发紧密，整个社会的资源配置主要表现在两个方面[12]：一方面，在私人部门，以市场作为资源配置的主要形式，而在公共部门，以财政机制作为资源配置的主要形式，财政表现为公共部门配置资源,或者说表现为国家或政府为市场提供公共服务的分配活动, 这种与市场经济相适应的财政模式就是公共财政。另一方面，由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施基本完备，其投资逐步减缓并相对稳定，此时政府可以集中更多的财政资源来满足人民日益增长的公共物质文化需求。同时伴随着经济发展，贫富分化开始加剧，并逐渐演变为社会问题，因而用于解决社会问题的政府职能开始增强，财政满足公共需要的特征更加明显。由表1和表2可知，这一时期社会文化支出、行政管理支出比重持续上升，由表3可知自2007年后财政支出的结构不断向公共领域倾斜，逐步加强了教育、社会保障与就业和科学技术等公共项目的支出，无论是从绝对增量还是相对比例来看，此阶段财政用于教育、社会保障与就业和科学技术项目的支出成显著上升趋势，占财政支出的比例分别从2007年的11.21%、8.29%和2.36%增长至2014年的15.10%、10.49%和3.46%，其中2012年的涨幅最为明显，绝对涨幅分别达到了79.44%、38.38%和56.60%。

表3公共财政对教育、社会保障与就业和科学技术支出状况

资料来源：财政部，国家统计局。

4.经济发展成熟期的支出特征

当前，我国已进入经济发展新阶段，即由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济资源配置的方式由市场在资源配置中起基础性作用转变为起决定性作用。党的十九大指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会的主要矛盾发生了根本性变革，这说明我国社会生产力得到很大提高。伴随我国经济发展的不断深入以及人民生活水平的日益提高，高层次、高质量的生活需求开始出现并且会不断增强，政府性公共投资相应地呈现增长态势。一方面，社会公众产生了对更高水平基础设施的需要。另一方面，随着生活水准的提高与人均收入的增加，社会公众在基本需要满足后对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费性支出需求将增加，因而资源将被更多地用于满足发展性需要，如教育、安全、卫生等，消费性支出占社会总支出的比重会得到相应程度的提高。此外，随着信息化、数据化时代的来临，我国将会出现日益复杂的社会经济组织与社会问题，需要政府解决各种管理服务和处理经济增长所引起的各种矛盾与问题。这些都表明当生产力发展到一定程度时效率与公平的取舍会发生变革，政府必须增强协调社会分配方面的职能，进而用于解决社会公平的转移性支出将会大幅度增加，使得整个公共支出的规模不断增加。

经济发展成熟阶段财政支出的特点使得财政制度制度应具备以下五个特质：一是满足公共需求。显然这是财政的天然属性，但经济发展成熟阶段的公共需求与其它经济阶段的公共需求有所不同，成熟阶段的公共需求层次更高，范围亦更广。二是对高质量、高水平国家治理体系与治理能力的需求增加。在经济发展成熟阶段，各种社会经济组织与社会问题均会出现，这就要求优化政府组织结构，提高政府处理复杂社会问题与危机的能力，提升国家治理体系与治理能力。三是实现交易活动的市场化，适应市场在资源配置中起决定性作用。社会资源配置方式的改变要求政府职能的相应转变，规范政府与市场的关系，切实减少政府对经济活动的不当干预，解决职能边界越位、缺位、错位的问题。四是实现财政运行的法制化。法制化作为成熟市场经济的必要基础，一方面，财政收入法制化的核心在于征税、收费要有明确的法律依据，防止政府“攫取之手”。另一方面，财政支出法治化的核心是保证政府的有限性和高效性，通过规范政府、市场与社会组织的行为边界，构建有限政府，更好地发挥政府的作用。五是促进社会公平正义。随着经济发展进入成熟期，生产力发展水平达到了一定程度，政府与市场的分工更加协调，市场机制可以有效解决效率问题，而政府的工作重心应由原来的解放和发展生产力转移到促进社会公平正义上来。

需要强调的是，现代财政制度并不是全能财政制度，我国现阶段所面临的问题并不能仅仅依靠现代财政制度的建立就能完全解决，而是需要全面深化改革。财政体制改革在全面深化改革过程中所承担的特殊使命使现代财政制度的建立成为贯穿全面深化改革的一条主线，协调其他领域改革综合推进。

五、把握主线索，推进现代财政制度建设

(一)总体原则

1.以顶层设计与试点探索相结合的方式推进现代财政制度建设

在现代财政制度的建设中加强顶层设计与试点探索有机结合有利于充分调动中央与地方两个积极性，均匀分摊改革的交易成本，化解改革中所出现的矛盾与问题，加快现代制度的建立。一方面，中央要充分发挥主导与协调作用，做好顶层设计。财政制度改革作为事关国计民生和社会政治经济的重大制度改革，如果没有中央的统一规划设计和推动，改革势必难以协调推进。顶层设计可以有效协调不同利益集团之间的矛盾，充分调动社会各个方面的积极性，为加快建立现代制度奠定坚实政治基础[13]。另一方面，在强调顶层设计的同时也要推进试点探索。财政制度的改革必然涉及地方政府的利益，试点探索的优势在于可以充分总结不同地方的财政制度建设经验并为中央推进下一步财政改革工作构筑基础。在具体实施中，要切实考虑不同地区经济与财政特点，从而保证改革的顺利推进。

2.以与时俱进的目光审视现代财政制度建设

现代财政制度的建立涉及税收制度、政府间财政关系、预算管理制度的调整与完善，而且这三者在不同的约束条件下会进行相应地变化和调整。随着我国经济发展，经济发展的主要矛盾与矛盾的主要方面发生了变化。此外，国际局势风云变幻，以及经济全球化、信息化时代的到来，这些因素在客观上要求现代财政制度的建设要与时俱进，要从更加长远的角度和发展眼光来审视现代财政制度的建立[14]。换言之，现代财政制度的建立既要考虑我国全面深化改革的需要，又要着眼于全球经济的发展，只有因时而动，才能防止为了眼前利益而忽视了发展的问题。

3.以统筹兼顾的理念指导现代财政制度建设

税收制度、政府间财政关系、预算管理制度是现代财政制度系统中的子系统，也是现代财政制度建设的三大主攻方向。在推进改革过程中，一是切忌将税收制度、政府间财政关系与预算管理制度改革割裂开来，政府财政关系的调整必然要以税制制度改革为依托，地方债务、转移支付等制度调整与完善本身就属于政府间财政关系与预算管理改革的重要组成部分，其制度设计要与政府间财政关系相适应，与预算管理制度相匹配，因此现代财政制度的建设要始终坚持统筹兼顾与协调推进，不能使现代财政制度的建设出现“瘸腿”状态导致无法平稳前行。二是现代财政制度的建设必然要涉及原有财政资金分配格局的调整，既要充分调动改革的积极性，又要保证改革的顺利推进，既要考虑当前我国财政收入状况,又要着眼于财政支出的需要，所以在改革过程中要出充分发挥中央政府统揽全局与协调各方的作用。三是站在全面深化改革的高度看待现代财政制度建设，作为全面深化改革的重点任务，现代财政制度的建设要紧紧围绕六大改革主线，统筹发挥现代财政制度建设对六大改革主线的协调推动作用，而不是简单、孤立、机械的将其分解为各个领域独立的任务。

(二)具体举措

当前，我国财政制度态势还难以满足现代财政制度建设的要求，需要对预算管理制度、税收制度、政府间财政关系进行调整和完善。

1.推进预算管理制度改革

第一，完善全口径预算管理体系。全面性、一致性作为现代政府预算的基本原则，其要求将所有政府收支按照一定标准纳入预算管理。但从基本原则到实际操作层面，我国现行编制的四本预算管理标准各异且难以综合为一本预算，这不仅降低了财政资金的配置效率，而且难以对我国的财政收支状况进行精确评估，同时对于运用财政政策实施精准调控的力度和程度更加难以把握。所以，应在四本预算的基础上，将其简化合并，研究编制全口径综合预算[15]，提高预算的预见性与科学性，切实有效地发挥财政对于提高国家治理体系与治理能力的基础性作用。

第二，加强预算公开，提高预算透明度。预算公开透明是现代政府预算的基本原则，是现代财政制度建设的重要环节与完善国家治理基础制度的保障。预算公开与透明是两个不同的概念，透明是在公开的基础上更高层次的要求。从我国现阶段预算公开的情况来看，预算公开不充分，已公开的预算透明度不够。其问题主要在于《新预算法》虽明确公开标准，但政府不同收支所依据的公开标准不同，且地方政府对于预算公开尚有疑虑，仅按照最低要求进行预算公开，导致无法引入社会力量对财政资金的使用进行监督与问责。为此，要明确预算公开透明的强制标准，对标准内的预算必须要求公开，在此基础上建立预决算公开网络平台，允许全社会访问查阅。此外，在预算依法有效公开的基础上引入社会研究力量，对已公开的预算在政府解读的基础上，对预算进行专门研究，及时向社会披露信息，有效提高预算的透明度，倒逼预算单位提高财政资金的使用效率。

2.完善税收制度改革

优化税制结构，推进直接税改革步伐。现阶段我国税制结构是商品与劳务税(间接税)为主体税制结构。伴随着我国经济发展迈入成熟阶段与国家治理能力的逐步提升，商品与劳务税为主体的税制结构的缺点日益凸显。主要表现在存在超额负担，对市场的扭曲作用明显，且具有累退性，无法体现税收量能负担原则，同时亦存在税负转嫁现象，降低了税收公平性。基于此，为了优化税制结构，更好凸显现代财政制度有利于实现社会公平正义的制度特征，应在降低宏观税负前提下，实现税制结构优化。

第一，要加快直接税改革步伐[16]，个人所得税与房地产税担负着提高直接税比重，优化收入与财政分配格局的重要使命。个人所得税的目标是建立健全以综合和分类相结合的个人所得税制度，现阶段可采用逐步推进的方式进行改革，先合并部分税目，伴随着征管条件的提高与国家治税能力的增强再逐步推进。房地产税的重点任务应放在加快房地产税立法与率先开征保有环节的房地产税收[17]。

第二，为了保证直接税与间接税比重的顺利调整，要切实有效地做好税收透明化工作，使民众切实了解和体会到间接税的降低程度，为推进直接税改革提供良好的社会环境。

第三，提升征管能力，推进税收法制化。我国现阶段的税收征管格局适用于征收间接税，并不适用于征收直接税，税务部门缺乏对纳税人进行直接征管的经验，且涉税信息资料不能跨区域、跨部门共享，降低了对纳税人进行征管的有效性与及时性。与之相伴随的是税收法定原则有待进一步切实贯彻实施。基于此，一方面，要完善面向自然人的税收征管机制与办法，实现跨部门、跨地区之间涉税信息的共享，不能仅停留在事后信息交换的层面之上。另一方面，税收法定原则是现代各国税收立法普遍的一项基本原则，也是我国税制改革大势所趋，这条原则对规范政府征税权、保障纳税人权利至为关键。应在处理好税制改革推进与税收立法关系的基础上，逐步推进税收法治化的进程。

3.规范政府间财政关系

第一，推动政府间财政关系法制化，实现政府间事权划分制度与收入划分制度相适应。我国政府间财政关系的调整主要建立在分税制财政管理体制之上，而分税制财政管理体制在法律基础上略显薄弱，其直接依据仅仅是1993年12月国务院通过的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。分税制已实施近25年，除《中华人民共和国新预算法》第十五条的规定外，绝大部分实施依据均是国务院及相关部门的行政性决定或办法[18]。这种立法程度不高的财政体制改革具有不规范、不稳定等固有缺陷，也正是因为分税制财政管理体制法律依据的缺乏，使政府间事权划分与收入划分难以相互适应。因此，应健全政府间权限划分法律规范体系，通过立法的形式科学合理地界定政府间的事权与支出责任范围，从而避免政府间关系中为经济、政治利益讨价还价的现象，切实使得政府间关系进入法制化、制度化权利分享阶段。

第二，强化分税制的分权制衡功能，确保政府间财政权力的有效行使。分税制财政管理体制改革虽有效地提升了中央政府的财力，但却疏于构建财政权利的制约机制。应着力构建中央与地方关于财政权限的沟通谈判机制，强化地方政府话语权、协商权，凸显分税制财政管理体制的财政分权制衡功能，充分调动中央与地方的两个积极性，尤其是地方政府的积极性。