失业保险制度在实践中发展与完善

周岩

【摘 要】失业保险，承担着失业就济和促进就业的重要责任。从建立失业保险制度到发展至今，遇到了可享受失业待遇的人少、税率较高、失业待遇不均衡、仅限于失业救济等问题，针对相关问题，国家出台了一系列的政策调整，使失业保险制度逐步发展并趋于完善，对社会的发展真正起到稳定器和助推器的作用。

【关键词】失业保险；救济；就业

失业保险在社会保险五大险种中，属于最年轻的一个，从诞生到现在走过了二十年的历程。在这漫长而短暂的实践过程中，失业保险遇到了一些实际问题。本着遇到问题，解决问题的原则，逐渐发展成为失业保障制度的重要一环。

一、失业保险制度的建立

新中国成立至改革开放之前，我国处于计划经济时期。在此期间，劳动就业为统包统配制，普遍安排就业，固定工制俗称为“铁饭碗”，使劳动者免去了失业之忧。此时失业救济相关制度逐渐被取消，“失业”这一名词，被大多数人所遗忘。

1986年7月12日，国务院颁布了《国营企业劳动合同制暂行规定》，规定了国营企业除原来的固定工人外，招收的长期工、短期工、定期轮换工及临时工时都应当签订劳动合同，在其离职后的待业期间，可按国家的相关规定领取待业救济金及医疗补助费。同时，国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，对可以享受待业救济金的范围、待业保险基金的来源及发放标准进行了规定。由此，我国的失业保险制度初步形成。

随着社会主义市场经济的发展，计划经济向市场经济转轨过程中，国有企业的下岗职工数量增多。为解决日益突出的下岗问题，国务院在1998年6月22日发出《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》。在通知中用“失业”取代了“待业”，提高了失业保险的缴纳税率，提出大力发展再就业服务，完善就业保障机制，从而进一步扩大了失业保险的保障范围。

1999年1月20日，国务院颁布的《失业保险条例》（以下简称《条例》）标志着我国失业保险制度的正式建立。《条例》内容包括了失业的覆盖范围、基金的筹集方式及支出途径、享受失业保险待遇的条件、失业保险金的给付标准及给付期限，形成了一个比较完善的体系，对失业人员的待遇进行了较为全面的规定。

二、失业保险制度实践过程中遇到的问题

随着改革开放的逐渐深入，经济体制的变革带来了越来越高的失业率。“失业人员”这一群体越来越受到社会的关注。而作为对失业人员提供救济的失业保险制度在履行其责任的过程中遇到了越来越多的问题。

（一）对失业保险认识不清，可享受失业保险待遇的人少

相对于养老保险的退休工资、医疗保险的就医报销、生育保险的生育津贴及工伤保险的报销待遇可以给符合申领条件人员在不同时期带来实际的帮助来说，人们很容易忽视失业保险的作用。很多企事业单位具体经办人员对失业保险的办理程序不了解，失业人员本身对此更是无所知。此外，失业保险待遇的申领程序也很繁琐，很多失业人员在办理过得中疲于奔波，最后无奈的放弃本应享受的待遇。

（二）失业保险税率较高，对企业和个人的负担较大

《条例》规定用人单位的税率为工资总额的2%，个人的税率为工资的1%，如果单位的月工资总额为20万元，则单位每月需要缴纳的失业保险费为4000元，职工缴纳的失业保险费总额为2000元，总体负担偏重。

（三）失业保险待遇不平等

《条例》规定对用人单位已为其缴纳1年以上失业保险的非本人意愿失业的农民合同工，可以给予一次性生活补助。但是，生活补助的标准明显低于城镇失业人员，对其受城镇物价水平影响的生活而言，并没有起到失业救济的作用。

（四）失业基金使用途径单一

失业保险制度建立的目的，除了对失业人员提供经济救济，保障其在失业期间的基本生活外，更重要目的是要促进其再就业。但在初期的实践中，失业基金支出仅限于失业金的发放，在促进失业人员再就业方面比较欠缺，没有提供再就业培训措施及相应的激励机制。

三、失业保险制度在发展中逐步完善

随着中国市场经济的发展，面对上述各种问题的涌现，我国的失业保险制度在实践中不断顺应时代的要求，逐步完善着自身的各项功能。

（一）简化相关办理程序，便于失业人员就近享受待遇

目前，在申领失业保险时，对外地户籍的人员，在按要求提供居住证明之后，可在其长期工作并缴纳失业保险的城市享受与当地户籍人员相同的失业待遇。一方面节约了外地户籍人员在办理程序中的时间及精力，另一方面，使长期在本地工作的外地人员有了更多的归属感，可以起到激励就业的作用。

（二）根据情况，适时调整，减轻单位及个人负担

为更好的发挥失业保险基金保障生活、稳定用人和促进就业的三大功能，国家2016年出台“援企稳岗补贴政策”，对2014年至2020年，失业率低于当地整体失业率的企业按其所缴纳的失业保险费全年总额进行减半返还，促进企业稳定用人，减少再就业压力。此举降低了企业的生产经营成本，受到了企业的好评。

在失业保险的税率方面，国家也不断在进行着调整工作。由用人单位税率2%、个人税率1%到2015年的用人单位及个人税率减半征收，再到2017年用人单位税率降至0.5%，总费率降至1%。此举进一步减轻企业和个人的负担，增强了企业活力，促进了就业的稳定。

（三）保障农业户口失业人员待遇

随着城镇化进程的不断发展，进城务工的农业户口人员逐年增长，为更好的保障其城镇就业，企业可与其達成协议，为其按城市职工缴纳比例缴纳失业保险费，在其失业时，可享受与本地人员同等的失业保险待遇。这样提高了农业户口失业人员的失业期间生活保障，又促进了再就业的技能提升。

（四）扩大保险基金使用项目

在保险基金的使用上，扩展支出项目，包括职业培训、职业介绍、职业技能鉴定、社会保险、岗位等多项补贴及小额担保贷款贴息、小额贷款担保基金。国家相关部门，运用失业保险基金从多方面、多角度帮助失业人员，促进其再就业。

四、失业保险制度面临的问题探讨

近年来，大学生创业成为一种潮流，国家为鼓励大学生创业出台了多项政策，涌现出大批创业成功的例案，成为大学生就业的一个重要渠道。但是，我们也应注意到更多的创业失败者。在创业之初，由于其微小的规模，很多的大学生创业者未能参加失业保险，在创业失败时，必然不能享受失业保险的待遇，使其基本生活得不到保障，影响其再就业及再创业的积极性。如何将这部分人纳入到失业保险制度的保障范围之内，也是我国目前所面临的问题。

我国是人口大国，在建设有中国特色社会主义的今天，国家非常关注就业问题。失业保险制度在国家不同的经济发展阶段，为稳定社会、促进就业发挥了重要的作用。今后，我国仍应继续完善失业保险制度，为中国特色社会主义的经济发展做出更大的贡献。

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