城市轨道交通项目PPP模式的结构分析

李大禹

（中铁南方投资集团有限公司，广东 深圳 518000）

1 PPP模式在城市轨道项目中的应用实践

以东莞地铁1号线PPP项目为例，项目公司注册资本为106 588万元（ 项目资本金总额的5%，最终以股东协议约定为准）。项目资本金与注册资本之间的差额（ 约2 025 169万元） 由各方股东按照股权比例以现金方式出资，计入项目公司资本公积。联合体股东成员一律以货币方式出资，并保证按照PPP项目合同约定的缴付时间及时缴付。本项目整体运作模式结构如图1所示。

图1 项目总体运作模式图

具体为市政府授权市发改局作为本项目PPP改造的实施机构，重新通过 PPP 模式适用的竞争性采购程序选择符合要求的社会资本。公司工商登记注册完成后，市政府向项目公司出具本项目特许经营授权书，实施机构与项目公司签订本项目的 PPP合作协议，约定：（1） 在建设期，由项目公司负责投资建设东莞市轨道交通 1 号线一期工程项目；东莞市轨道交通 1 号线一期工程 PPP 改造项目实施方案；（2） 在运营维护期，由项目公司负责本项目全部设施的运营、维保养护、更新重置及追加投资。项目公司作为本项目的授权投资、建设和运营主体，根据 PPP 合作协议的约定，可获取来自广通商及票务的收入，而且可根据约定中的绩效考核要求，获得来自政府部门提供的资金补助，据此收回投资并获得合理回报；（3） 合作期满后，项目公司通过协议约定方式将项目设施无偿移交给市政府指定机构。

2 城轨交通项目建设过程中的PPP模式结构创新思路

2.1 “A+B”模式

该新型PPP模式下，政府将城轨交通建设中土建施工工程 （称之为A包） 与车辆设备以及运营维护管理 （称之为B包） 融为一体，通过招募各类投资人与指定机构共同设立特许经营公司，对拟建轨道项目投建及后期运营等进行统筹。当特许经营权到期以后， 公司固定资产即移交给政府部门[1]。需要注意的是，在该种模式下A包中不包含征地拆迁以及管道改线和绿化迁移等工程项目，一般情况下工程项目的资金，主要来自政府部门，之后项目可由具备专业资质的施工单位进行承建。从实践来看，该模式属于较为典型城轨PPP模式，实践中如果实施主体仅有一家，则会变成BOT模式。分析现阶段我国城轨项目市场发展基本情况，可知市场环境较之于以往发生了非常大的变化，其中活跃度较高的一类施工企业为央企，该类企业进行工程项目建设期间需要对建设资金、投资资金、企业运营资金等多方面的资金进行有效分析，从而要求企业在选择PPP模式过程中，应当注意以下要点：（1）建设企业在城轨项目建成后即失去优势，由于股权投资长期处于无法退出状态，因此会影响股东积极性；（2）A包与B包资产共同置于特许经营公司，不仅会对该公司经营盈利能力产生不利影响，且会导致政府补贴压力增大。为此，建议采用城轨交A包+B包模式，从而在利用PPP模式期间，可以将项目建设公司的特许建设权利放开，以便能够让政府、投资者可以结合自己了解的信息在市场中进行项目建设公司的合理选择。所以针对政府部门而言，A包资产责任是难以回避的，划分出A包资产有利于政府部门基于中期财政情况对购买服务以及回购股权等进行灵活选择，同时，也是多年来国内城轨交通项目PPP模式的优势体现[2]。

虽然政府部门购买服务使当期资金压力有着较大的缓解与改善，但是此种行为使得政府部门后续所付出的代价较大，如果B包投资负责运营公司存在着非常严重的运营问题，将会对城轨线路的整体运营效果产生不利影响。因此，立足于经济学视角，政府部门需要在结合自身财力状况的基础上，在有能力之时多进行A包资产的有效回收，而立足于社会投资者角度，则需要将A包和B包资产作以划分处理，之后再选择相应的资产公司进行加入。因此，现阶段我国的城轨交通建设公司，在利用PPP模式进行项目建设期间，公司全员的参与度非常高，参与的工作主要为运营前期及监管等，并没有进行施工管理的参与，所以对于PPP模式下城轨交通项目运营公司而言，施工企业可以不直接参与。

2.2 城轨交通项目中的B包模式

A包资产主要政府部门投建，而B包资产则属于PPP模式下特许经营公司应当投资范围，在项目经营期限内政府部门将A租给公司。就国内城市地铁建设企业而言，没有顺畅投资渠道，实践中需利用产业投资基金这一杠杆才能实现。城轨B包模式可以有效解决地铁建设企业参与时投资渠道不畅等问题，该种模式的应用优势如下：（1）通过联合产业投资基金，以基金承担多数股权投资，项目运营企业在特许公司中并未投入太多的资金，因此运营方投资难度减小。（2）为能够有效避免股权偏小而产生负面影响及对运营企业进行激励，对产业基金结构进行优化设置及合理分级。对于运营企业而言，其在基金中对劣后级进行认购，并且利用资金杠杆对优先级进入进行撬动，使超额收益、项目经营绩效有效的联系在一起，从而提升了运营企业的经营绩效[2]。

3 对比两种模式

基于政府部门层面，A+B包模式更适合城市轨道交通项目建设以及运营，尤其是经验比较欠缺的一些城市，往往希望将城轨交通线路建设以及运营全部交给投资方；B包模式比较适合有城轨交通建设经验的城市，其解决的主要问题在于引入竞争以及效率提高。从社会资本情况来看，前者投资相对较大，而且回收期也比较长，城轨交通项目建设经营风险相对较大；后者则相反。值得一提的是，后一种模式下政府承担土建工程项目投资，这体现了政府部门对拟建工程项目的实质参与，资本安全性有所保障。

4 结语

通过以上两种模式，事实上现阶段城轨交通项目PPP模式应用过程中也面临着一些问题，从社会资本视角看，应当注意5点内容：（1）尽快出台现代城市轨道交通项目PPP模式应用法规，并且将政府以及各类社会资本统一管理，对双方权责利关系予以明确，从而全面推进我国PPP模式的法治化建设。（2）转变政府观念，正确审视资本逐利的特性，只要社会资本不追求暴利，建议允许以及支持其获得一定的收益。（3）社会资本退出时应当区分对待。实业投资贯穿特许经营期，类似投资者应当在工程实施期间设立退出窗口期。（4）加快城市轨道交通项目建设相关土地政策的落地速度，不断细化土地资源的注入程序，从而促进城市轨道与物业良性发展。（5）目前，国内城市轨道交通运营单位缺乏，运营企业受“国资”监管，在对外投资时通常会涉及地方政府财政资金，主管部门应当给予高度重视并出台政策积极应对。