城乡滨水功能带规划探讨——以浏阳河文化旅游产业带总体规划为例

胡荣煌 熊 伟

（1.长沙市规划勘测设计研究院，湖南 长沙 410000；2.长沙市城市规划研究室，湖南 长沙 410000）

在城市发展的历程中，不少城市依水而兴，城市滨水地区作为城市重要的发展带动要素越来越受到地方政府的重视。尤其是跨区县的市域河流往往成为串联中心城市和乡村地区的次区域，形成城乡滨水功能带，能够带动城市结构调整、发扬地方历史文化特色以及带动城市生态修复。对整个城市生态文明建设、城乡统筹、城市经济社会发展以及软实力的塑造具有重要意义。但是在传统的发展模式下，时常面临如自然资源贫乏、水质污染、生态退化、水安全形势严峻和人居环境遭受破坏等现实问题，进而影响整体生态格局安全、城乡空间环境品质和地区活力。

浏阳河位于湖南省长沙市的东部，是全境在长沙行政区内的最长河流，全长约234.8 km。流经长沙中心城区、长沙县和浏阳市行政范围，涉及3区5街道和17个乡镇。其流域面积约4 665 km2，约占长沙市域面积的40%，对长株潭地区的生态文明建设和长沙市的城市发展具有重要意义。

1 传统发展模式下的滨水功能带发展反思

传统的滨水功能带规划方面往往存在着以下不足：（1）重发展轻保护，忽视完整的生态保护格局的构建。生态本底条件是滨水地区发展的基础，脱离保护谈发展无异于涸泽而渔。过去的规划和建设中，生态保护多作为规划的原则，而实操性不强，究其原因是在整体的生态格局未确定的情况下，只能头痛医头脚痛医脚，不能根本上解决问题。（2） 重局部轻整体，发展缺乏统筹。沿线各区县总体规划和乡镇总体规划着眼于自身发展，始终体现着不同行政主体对空间发展权的竞争。各类规划在空间布局、功能引导、产业发展和设施布局等方面的冲突和矛盾较多，存在空间发展结构不明确、产业发展布局混乱、区域发展缺乏协同、重要设施网络性不强等问题。 （3） 重城轻乡，发展片面。城市滨水地区具有重要的经济和景观价值，历来属于地方政府和房地产开发商青睐的热土。而乡村地区的滨水地区，由于市场化的开发投资少，经济效益回报低，乡镇政府往往缺少规划动力，滨水地区的设施布局和产业发展较为滞后。 （4）滨水生态景观和地方传统文化特色面临挑战。追求经济效益的开发模式以及模式化复制的城镇化容易导致沿线地区景观文化特色丧失。城市地区滨水公共空间受侵占、景观界面和天际轮廓线被破坏等问题层出不穷，而乡村地区则面临传统文化和地域文化特色被破坏的困境。 （5） 规划实施传导机制缺失。规划实施需要统筹的行政主体涵盖了市、区县、乡镇三级，由于行政主体事权不一，有必要建立明确的规划实施传导机制，统筹协调发展行动与计划。此外由于滨水功能带规划为非法定规划，其战略意图传导需要法定规划体系予以落实，涉及规划内容向法定规划的转译。因此，需要理顺各层次规划内容之间的关系，保障规划管理和控制内容的有效传导。

2 浏阳河文化旅游产业带总体规划编制思路

2.1 生态优先，构建“五位一体”的水生态格局

滨水功能带沿线地区完善的水生态格局从水资源保护、水土保持、水污染治理、水生态修复和水安全保护五个方面进行构建。水资源保护方面要保护用水源头安全，划定水源保护区，同时，通过农村面源防治、河网水环境综合整治、植树造林、加强保护区管理等方式，加强地表水水源保护。水土保持方面通过划定预防保护区、防治监督区和重点治理区，明确各区防治措施。水污染治理方面，通过源头减污、综合控污和工程治污等手段，淘汰高污染落后产业，优化排放布局，同时，对污水厂提标改造，推行城镇段河道治河截污工程，实现干流水质提升。水生态修复方面，划定生态保护区、生态治理区、生态修复区三大区域，提出分区生态修复措施指引，建设森林公园、湿地公园和生态公园，对流域内优质生态资源实施划界、保护与适度开发。水安全方面，强化海绵城市的设计理念和手法，增强雨洪管理。明确城市防洪标准，建设乡村生态驳岸，在驳岸两侧划定缓冲带，承担滞洪功能。

2.2 全域规划，明晰空间管制要求

以多规合一为技术手段，实现沿线地区国土规划、生态规划和城乡规划的空间融合。通过三区四空间的划定，明确相关的空间边界控制和管理要求。首先，在生态评估的基础上，划定禁止开发区、限制开发区、适宜建设区三个空间管制区域，制定具体的管控要求。明确城镇发展空间、产业发展空间、农业空间和生态空间四类空间的布局。其中，城镇发展空间集中安排城市集中建设用地、乡镇集中建设用地；产业发展空间安排产业集中建设用地，主要包括各工业发展区、产业园区及生态农业园区；农业空间主要安排农村生产生活用地及配套设施等；生态空间为实行生态环境保护控制和建设的区域，主要指生态红线保护范围和城镇绿地，包括生态林地、湿地和基本农田保护区等。

2.3 城乡统筹，塑造新型城镇化和乡村振兴格局

现状是城镇发展不平衡，缺乏具有带动力的发展龙头，城镇特色未能转化为核心竞争力。为促进城乡统筹发展，从空间布局、资源条件和特色产业三方面入手，通过打造特色小镇和美丽乡村，优化小城镇群的组织结构，使其成为联系城乡， 服务农村的重要纽带。规划构建“一带两心一环两区”的城乡一体化空间体系 （见图1）。同时，通过特色产业带动特色小镇和美丽乡村发展。明确了城市辐射、农业依托和旅游带动三类不同的城镇发展模式，以“布局美、产业美、环境美、生活美、风尚美”为主要目标，打造“都市田园、现代两型”的美丽乡村特色名片。

图1 城乡发展空间结构图

2.4 特色发展，明确产业特色和准入门槛

沿线存在部分污染型产业，对生态环境造成破坏；整体产业结构偏低，经济效益不高，高新技术产业相对滞后；布局分散，重复投资现象突出，产业协作程度差。在规划中，以文化旅游产业作为地区发展的主导产业，设置地区产业“准入门槛”，提升产业档次；引导城镇间的产业分工与协作，实现产业集群化发展，增强产业竞争力；积极引入高新技术产业和创新型产业，加快区域产业结构优化升级。在空间布局上，规划了以旅游业、农副产品加工、都市服务、现代农业、汽车产业等8大产业区块，并制定了产业准入的负面清单和鼓励清单。明确了禁止型和限制型的产业类型，将污染性的产业逐步退出。

2.5 空间引导，建立城镇和乡村滨水带的差异化设计导控体系

规划中以水生态环境改善和城市功能修补为目标，以空间设计为手段，优化实施路径，使城乡滨水景观特色与滨水地区旅游发展能有效结合。在整体层面上划定干流沿线1 000 m范围为滨水控制地区，并明确九道湾重要节点的控制范围。滨水地区通过分段控制，从功能组织、岸线利用、空间形态以及景观建筑风貌四类大类控制要素出发，根据城镇和乡村滨水控制的不同特点，拟定其相应的控制要点。功能控制主要是对核心滨水区用地功能分级控制，划定一级滨水区 （绝对公共区域） 和二级滨水区 （相对公共区域） 以及“重点开发段、控制开发段和生态保护段”三大区段，明确滨水功能发展要求。岸线控制方面将滨水岸线划分为岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区和岸线开发利用区四类岸线，明确其利用方式。空间形态方面对城镇集中建设区的滨水空间廊道、重要节点分布、滨水区天际线、建筑通透率、建筑面宽、建筑限高的控制要点和原则进行规定。明确了乡村地区景观建筑风貌特色需体现农业生产、农耕景观与自然保护、历史文化传统等特点。

2.6 紧扣实施，构建规划实施保障机制

规划中建议健全区域法规体系，强化法制化监管效能。通过立法确定流域管理的目标、原则、体制和运行机制，并对流域管理机构进行授权。在法规构建和机构设置的基础上，通过明晰行政事权，通过事权分解——规划内容——行动计划三步走，建立行动协调机制。同时，制定规划行动指南，明确城乡滨水功能带总体规划对沿线乡镇总体规划、滨水地区控制性详细规划以及重点景区规划的指导内容，对后续规划编制、区域环境保护、基础设施建设、产业发展定位等方面进行行动协调，统一文化旅游产业带沿线发展建设。