论《国际海运条例》之修订

曲俊宇

【摘 要】 为探索修改思路，对《海运条例》中落后于海运业发展趋势的条款进行研究，认为《海运条例》在监管职责分工、政策衔接、安全监督管理等9个方面需要修改和完善，从政策衔接、企业海事管理义务、反垄断等12个方面提出修改建议，以使《海运条例》更加适应新形势的需要，为我国国际海运业的发展起到促进作用。

【关键词】 国际海运条例;法规修订;反垄断;运价备案;航运企业;航运管理

1 我国国际海运政策

1.1 我国国际海运政策的沿革

我国国际海运政策的制定始于20世纪50年代。1951年，我国国际海运管理体系初步形成。[1]

改革开放以来，随着中国远洋运输集團、中国海运集团、中国长江航运集团的相继成立和中国对外贸易集团的重组，标志着我国远洋、沿海、内河三大主力船队正式形成。伴随一系列相关法律、法规的制定，我国的国际海运政策逐步完善。

进入21世纪，随着《中华人民共和国国际海运条例》（以下简称《条例》）和《中华人民共和国国际海运条例实施细则》（以下简称《细则》）的颁布实施和两次修订，以及交通运输部鼓励悬挂外国旗的中资船舶回国登记的一系列政策出台，我国国际海运监管体制基本建立。

1.2 《条例》简介

《条例》于2001年由国务院发布，2002年正式生效，是我国首部管理国际海运的行政法规，其宗旨是为了规范国际海上运输活动，保护公平竞争，维护国际海运市场秩序，保障国际海上运输各方当事人的合法权益。《条例》适用于进出我国港口的国际海上运输经营活动以及与国际海上运输相关的辅助性经营活动，对促进我国国际海运业的健康发展具有重要意义。

《条例》规定了我国政府对国际海运行业的监管责任、行业各经营主体的责任和义务、经营规则、监督规则、外商投资规定、调查处理规范等。

1.3 《条例》建立的主要制度

《条例》建立了国际船舶运输企业和船舶管理制度、国际班轮运输管理制度、无船承运人管理制度、国际海运辅助业管理制度、运价报备制度、外商投资国际海运及其辅助业管理制度、内地与港澳台通航制度、调查及处理制度等8项基本制度。《细则》规定了国际运输船舶备案和经营信息报送制度等。[2]

2 《条例》已不适应当前国际海运管理工作

2.1 监管职责分工不明确

根据《条例》及其《细则》的规定，国务院交通主管部门和有关的地方人民政府交通主管部门是该条例的实施主体。《条例》中“有关地方人民政府交通主管部门”的规定过于笼统，对“有关”一词表述不明确。

目前我国航运监管部门存在中央、省（省级）、计划单列市和市（设区的市）、县（县级）共4个层级，但《条例》及其《细则》只明确规定了中央和省（省级）交通主管部门的职责权限，省、市、县三级交通运输主管部门只能经交通运输部授权后参与案件的调查和处理，属于“被动”执法。从近年来发生的多起相关案件来看，除个别地方政府（省及以下）交通主管部门能初步了解辖区内国际海运企业及其辅助性经营企业的情况外，绝大部分地方政府对国际海运行业基本情况不熟悉，落实《条例》的规定不到位，导致执法效率较低，损害了当事人的合法权益。对于扰乱市场秩序的违法经营行为，地方交通主管部门也处于执法不能与不作为之间的两难境地。

2.2 与国家政策脱节

《条例》作为行政法规，修订过程复杂且耗时较长，具一定的滞后性，与国务院的相关政策脱节。《条例》的诸多内容与政府规定不一致，造成法规与规定之间的矛盾。

《条例》与国家政策脱节体现在：

（1）与“先照后证”管理制度不符。根据国务院相关规定，国际海运业相关事项被纳入“先照后证”管理范畴，但《条例》未作相应调整。

（2）与《外商投资准入特别管理措施》的规定不符。根据商务部相关规定，我国目前已取消了国际海运业的外商投资限制，而《条例》第二十九条的规定与之不符。

（3）与取消行政许可的规定不符。根据相关规定，已取消了中资、外资国际船舶管理业务经营许可的要求，而《条例》第九条和第四章的规定与之不符。

2.3 安全监督管理内容缺失

各级交通运输主管部门对包括国际海运业在内的水上运输行业负有安全监管职责。《条例》中仅在第五条及第二十一条中出现“安全”二字，且只针对船舶安全，对国际海运生产经营安全未提出明确要求，也未明确划分地方各级交通运输主管部门与同级海事管理部门之间的权责，带来了管理上的混乱。

2.4 界河水域国际运输规定缺失

《条例》缺少对界河水域国际运输的规定。《条例》第二条规定“适用于进出中华人民共和国港口的国际海上运输经营活动……”。除非明确规定“港口”仅指“海港”，否则“港口”应当包括河流上的港口。《条例》第二条的规定不严谨，导致黑龙江省、吉林省、辽宁省、广西壮族自治区等沿边省（区）界河运输管理只能依据国内水路运输管理条例，易产生法律适用的矛盾。

2.5 运价备案及执行问题较为集中

运价备案是《条例》及其《细则》规定的监管措施之一，在《条例》第十八、十九、二十条及法律责任条款中有相关规定。

在运价备案的执行过程中，也出现了一些问题，例如：《条例》第十八条规定国际船舶经营者和无船承运业务经营者应当执行生效的备案运价，但因执法缺位，实际经营中大量存在不执行备案运价的情况;《条例》第十八条仅将备案运价分为公布运价和协议运价，不包括其他附加费用，而我国目前部分从事国际海运业务的经营者常常对托运人收取一定数量的附加费，甚至将附加费作为主要经营收入;《条例》第十八条第一款规定了国务院交通主管部门指定专门机构受理运价备案，备案受理机构政企不分，无法有效执行《条例》并开展执法检查;备案运价生效时间与实际情况脱节。

2.6 无船承运业务保证金数额是否合适

《条例》第七条首次对无船承运业务作了规定：“无船承运业务是指无船承运业务经营者以承运人身份接受托运人的货载，签发自己的提单或者其他运输单证，向托运人收取运费，通过国际船舶运输经营者完成国际海上货物运输，承担承运人责任的国际海上运输经营活动。”第八条则规定了保证金数额。

对保证金数额的大小，实务界与学界存在较大的分歧。近年来，我国无船承运人企业的数量增加速度较快，现有近1万家。实务界认为保证金数额过大，且无法自由支配，给经营者造成一定的资金压力。虽然交通运输部拓宽了保证金的形式，从单纯缴纳一定数额的保证金调整为保证金、担保函、保证金保险等多种方式，减轻了经营者负担，但是学界对保证金数额和缴纳的方式存在不同看法。学界认为：虽然无船承运人的权利与实际承运人相同，但其财力与实际承运人相差巨大，无力完全承担承运人的义务。一旦发生诸如倒签提单、无单放货，甚至海损赔偿之类的纠纷，保证金可能无法起到抵御风险的作用，应当大幅提升保证金数额。

2.7 缺少船舶融资租赁相关规定

船舶融资租赁已成为航运业的普遍做法，交通运输部于2013年发布了《关于实施融资租赁船舶运力认定政策的公告》，将国际海运企业融资租赁的船舶认定为企业自有运力，而《条例》缺少相关规定。

2.8 缺少必要的市场监管措施

《条例》第三十一条至第三十七条规定了对国际海运相关涉嫌违法行为的调查权和调查程序。按照《条例》的规定，调查权由国务院交通主管部门会同工商行政管理部门、价格部门共同行使，只能对第三十一条规定的4种情形开展被动调查。《条例》的规定较为局限，一方面限制了调查人员的组成范围，另一方面启动调查的程序复杂、耗时较长，效果甚微。

同时，《条例》缺少对经营者主动披露信用信息的要求，缺少有关经营者的信用、统计义务和统计内容等的监管规定。

2.9 缺少行业协会的相关規定

我国的行业协会是政府与企业间的桥梁和纽带，是发挥沟通协调和行业自律作用的中介组织，是行业管理的重要组成部分。目前我国航运业行业协会发挥着重要的作用，但《条例》未对行业协会的地位予以规定。

3 修改建议

3.1 与相关政策、法规衔接

按照国务院《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》的要求，《条例》第六条、第十四条、第二十条应作修改;按照取消外资国际船舶管理业务审批的规定，《条例》第九条、第二十八条应作修改;根据商务部、国家发改委公布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018版）》规定，《条例》第四章的相关条文应作修改。

除放开外商投资比例限制外，《条例》还应在相关金融管理部门放宽对国际海运企业的外汇管制力度、加强相关企业的经营责任监管、并购重组监管等方面作出相应修改，真正做到内资、外资无差别对待。

3.2 增加企业履行海事管理的义务

参考《国内水路运输管理条例》，厘清地方交通运输主管部门与直属海事管理部门的职责权限。建议增加以下内容：（1）在我国境内从事国际船舶管理业务的经营者，接受中国籍船舶经营者委托从事国际船舶管理服务时应订立书面合同并报所在地交通运输主管部门和海事管理部门备案;（2）海事管理部门在对船舶实施船旗国监督检查时若发现有违反《条例》相关规定的，应在3个工作日内通报相关主管部门依法处理。

3.3 增加国际海运货物运输数据登记备案的要求

为提高行业管理信息化水平，建立行业基础数据库，为政府决策提供有力的支持，应建立数据采集系统，采集包含普通货物和危险品货物信息在内的所有中国承运人承运的进出口货物信息，如服务性收费、货物流向、运价运量、货种信息等。应在《条例》中修改国际船舶运输经营者的义务条款，增加承运信息报备义务（或有效提单数据报备）。 应在《细则》中规定经营企业应为报备数据的真实性负责。建立数据库，将信息系统与海关相关系统对接，实现数据共享，最大程度保证数据真实性。

3.4 结合反垄断领域法律法规开展修订研究

国际海运业务涉及众多行业经营主体。《条例》仅从班轮公会协议和联营体规模两个方面规定了相关的反垄断调查，未涉及港口装卸、拖带服务、船舶代理等其他经营主体。应当结合反垄断领域的法律法规开展研究，增加覆盖行业多主体的反垄断调查处理规定。

3.5 探索建立执法官员培训认证制度

国际海运行业涉及外交、财税、交通、法律、反垄断等多个方面，监管难度大、范围广，要求执法人员具备相当的专业知识和执法能力。目前《条例》将执法权赋予交通运输部，实际工作中往往还需工商、发改委等部门的共同协助。按照现阶段我国行政机构分离审批权与监管权的改革趋势，建议参照反垄断执法机构的相关设置，建立一支涵盖各级交通、海事、司法各领域的执法队伍，并建立相应的执业培训认证制度。执法队伍由交通运输部统一调配，在地方交通运输主管部门和专业院校的配合支持下，对国际海运行业中涉及国家安全、行业环境、反垄断等方面的集中问题、重点企业开展重点监管，与反垄断执法机构互相配合，增加政府间谈判资本，为解决国际海运贸易争端奠定基础。

3.6 修订运价和备案管理相关内容

虽然《条例》已经规定了经营者运价备案的义务，但部分企业会采用各种附加费形式变相变更运输价格，存在监管空白。因此，建议在《条例》中增加对除运价外的其他费用的监管条款，强化备案运价的真实性，禁止经营者擅自变更实际运价。明确运价备案受理机构和处罚机构的法律地位，分离上海航运交易所的行政职能和非行政职能，区分商业行为与行政行为，将运价备案受理职能和相关部门人员从航运交易所分离，并入可能成立的国际海运执法机构;将行政处罚按数额或违法行为严重程度分类，行政处罚权由各级交通运输主管部门共同行使。

增加备案运价批准权，对可能对我国对外贸易和市场公平造成损害的运费率，无论过高或过低，交通运输部都有权拒绝批准备案。

提高对未报备运价、未执行报备运价行为的处罚额度和力度。建议细化违反备案运价义务行为的种类，分别设定不同的处罚标准，减少自由裁量权范围，提高标准。对于严重违反备案义务扰乱市场秩序的行为，可采取船舶留滞、停止经营等行政处罚措施。

明确《条例》中的各项备案与反垄断豁免之间的关系。结合《反垄断法》，修改《条例》第十九条，禁止任何在涉及中国港口的班轮公会、联营体等的运营协议中包含运价、市场分配、控制运力投放等“核心卡特尔”条款。

明确备案与反垄断豁免之间的关系，如：何种备案为反垄断豁免，备案协议等的利益受害方如何寻求法律救济，哪些备案不适用于反垄断豁免等。

3.7 加大对国际班轮航线反垄断调查和处理的力度

建议将港口经营者纳入《条例》管辖范围，加大对国际班轮航线中涉及班轮经营者、港口经营者及相关辅助业经营者反垄断调查和处理的力度。鼓励受侵害方向国务院交通主管部门和国务院反垄断委员会举报违法行为，对特定航线市场份额占比过大、班期班次随意变更、附加费随意收取、港口经营者指定港口作业或代理经营者等行为加大调查和处理的力度。

3.8 合理划分中央和地方事权，提高地方交通 运输主管部门的监管能力

国际海运业是我国对外交往的重要窗口行业，修改《条例》应合理划分中央与地方事权，涉及全国市场健康发展的事项应属中央事权，不应下放地方;切实提高地方交通运输主管部门在国际海运业监管过程中的参与度和执法能力。在“放管服”改革趋势下，涉及地方的管理和服务权限下放给地方，涉及整体市场的宏观调控权、启动调查和监督权由中央行使，以提高监管效率。

3.9 适当增加鼓励性条款

为适应国家宏观政策，建议在《条例》中增加鼓励性条款，如鼓励外资航运企业使用人民币结算、鼓励中资航运企业的船舶回国注册等。

3.10 建议增加货载保留条款

我国于1988年取消货载保留政策，但在美国威胁退出WTO组织、全球主要海运国家都有类似货载保留相关条款的情况下，应当考虑恢复我国货载保留条款。建议交通运输部联合科研院所在研究美国《1904年军用物资优先法》《1954年货载优先法》《琼斯法》及其最近的修正案动向等基础上，采取与美国对等的原则。应建立货载分配系统，将我国的货载保留条款的收益群体扩大到国有企业、民营企业和占一定股比的中资航运企业。

3.11 大幅提高无船承运人准入门槛

《条例》规定从事无船承运业务的经营者需要具备法人资格，并交纳80万元保证金，无其他条件限制。由于通货膨胀，保证金当前实际价值已较制定《条例》之初大幅下降了30%，加之保证金履行方式增加财务担保和保证金保险两种方式，无船承运业务的准入门槛已经大幅降低。

准入门槛大幅降低导致无船承运业务的不规范，保证金无法完全赔偿损失，给船货双方带来了损害。建议大幅提高无船承运人准入门槛，提高企业注冊资本、增加保证金数额、严格执行提单备案制度，加大对无船承运业务的监管力度。

3.12 增加与国际邮轮相关的管理条款

近年来，国际邮轮旅游业务在我国蓬勃发展，但是我国尚无专门的邮轮旅游行业管理法规，仅以相关部委规章的形式对邮轮旅游行业加以规范。

建议在《条例》中增加以下内容：

（1）区别传统客运业务与邮轮旅游业务，制定专门的邮轮经营准入条款。

（2）研究制定市场保留条款，保留一定市场份额给本土企业。对于挂靠港口仅为我国港口的邮轮航线，无论航线是否涉及公海或境外，均将其视为国内邮轮航线，保留给我国邮轮旅游企业经营，禁止外资参与经营。

（3）制定鼓励我国邮轮旅游企业发展的相关政策条款，建议在《条例》中加入相关内容。

（4）制定邮轮多点挂靠和公海游的相关条款。目前交通运输部以公告形式对邮轮多点挂靠进行管理，法规层级较低。建议在《条例》中加入相关内容，由交通运输部对外籍邮轮连续挂靠两个以上我国港口的国际航线行使批准权，由交通运输部和省级交通运输主管部门共同行使调查权，由交通运输部行使处罚权，依法规范国际邮轮航线。

（5）增加规范船票价格和反航线垄断的相关条款。可按照价格法等法律法规的相关规定，给邮轮经营者制定一条价格“红线”，在规范发展的基础上鼓励市场良性竞争。同时，研究出台航线批准权条款，将涉及我国市场邮轮航线事项的决定权牢牢掌控在政府手中。

参考文献：

[1] 王学峰.航运公共管理与政策[M].上海：上海交通大学出版社，2011.

[2] 黄澎.港航管理法律法规政策文件汇编（上册）[M].北京：人民交通出版社，2011.