我国海上力量发展问题与对策探讨

冯志 王英杰

[摘要]我国海上力量在执法及处置突出事件中发挥着不可忽视的作用，但在力量整合和发展规划中也存在着诸多制约因素，如力量分散、任务多头、职责不明等。文章从体系、人才、队伍管理中提出了针对性建议和对策。

[关键词]海上力量；执法建设；对策研究

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912098

中国海警上力量整合后，其承担的海上综合执法任务横跨刑事和行政两大体系，涉及刑侦、治安、缉私、渔业执法、港航安全、资源环保、海域使用、海岛保护、海洋科研和海底电缆管道等九个领域，执法辖区、案件管辖、法律适用、执法程序、执法措施等各有不同。同时，自从我国的东海和南海发现蕴藏石油资源之后，周边沿海部分国家纷纷利用《联合海洋法公约》的一些模糊规定作为武器，再加上借助美国亚太战略持续向我主权海域发起挑战，因此，我国海上力量面临的海上处置任务十分繁重。但在人员的整合、培训、考核、奖惩等管理机制还无法统一，不利于形成拳头力量，影响了海上执法维权效能的发挥。必须从宏观和微观双方面入手，着力解决突出问题。

1顺应历史大势，统一海上执法力量

习近平总书记深刻指出进一步开阔视野看海洋，真正把海洋作为高质量发展的战略要地。“纵观世界经济发展的历史，一个明显的轨迹，就是由内陆走向海洋，由海洋走向世界，走向强盛。”这一重要论断，既揭示了人类社会发展的规律，又阐明了当今世界发展的趋势。

要聚焦破解海洋管理多头分散、低效的难题。长期以来，海洋产业、海洋事务管理职能分散在发改、海洋与渔业、经信、水利、农业、交通、建设等十几个部门单位，四海龙王各管一方，造成海陆分割、产业隔离，综合性规划无法很好实施。要结合深化党政机构改革，下决心理顺涉海管理职责，把分散的管理资源整合起来，加快推动由“管海”向“治海”转变，实现海洋治理有序高效。

当前世界上有三大类海上行政管理体制。

11分散型管理体制

实行分散型海洋管理体制的国家，其中央政府没有集中负责管理海洋事务的职能部门，他们的海洋管理工作分散在政府各个部门，当然也不排除他们在必要的时候由共同的上级牵头或成立一个临时组织在一定的程度上进行协调。实行这种分散型的又有两种情况：一种是完全分散型，即连执法也是分散的，没有形成统一的执法体系，如英国、俄罗斯属于这种类型；另一种是部分分散型，即在一般管理上是分散的，但在综合管理上有一定的协调机制，而且还有自己统一的执法机构，日本和澳大利亚就属于这种情况。

12半集中型管理体制

所谓半集中型管理体制，也就是说，首先，它没有一个能夠完全管理国家海洋事务的机关，其次，它又有一个能管理大部分或绝大部分海洋事务的组织，而且在趋势上是不断走向综合。这类管理组织或机关又必须是官方的，而且是一级固定的机构。世界上这样的国家目前主要有美国和加拿大。

13集中统一型管理体制

集中统一型海洋行政管理体制是指对全国海洋事务实行高度集中、高度统一的综合行政管理，具体来讲，是指由一个部门统一管理全国的涉海事务。目前世界上实行高度集中管理的国家主要有韩国、法国、波兰等。

但这些国家的执法体制与其管理体制并不具有完全的一致性，有些国家在海上管理体制上尽管是半集中型甚至分散型，但在海上执法体制上却实行的是综合执法体制。海上行政执法体制与海上行政管理体制不必然一致不等于说它们二者之间没有关系，事实上，国外实施海上综合行政管理体制的国家，其海上行政执法体制也是综合的，因为不可能在一个综合行政管理体制下，演绎出一个分散的执法体制。然而，对于实施分散型海上行政管理体制的国家，则未必就一定是实施分散型海上行政执法体制，因为在行政管理与行政执法可以实现分离的情况下，则海上行政管理属于一般性管理，这样各种各类一般性行政管理机构可以把海上行政执法职能分离出来，从而组成一个统一的海上行政执法机构，如日本就属于这种情况。

国外所实行的综合海上行政执法体制也并不是一成不变的，像海上行政管理体制一样也经历了一个不断变迁的过程。当然各个国家依据自己的国情，在发展变化的速度上还是有一定的不同，比如美国的海岸警卫队就是根据国家海洋经济的不断需求而逐渐变化的，目前已经相当完善，而英国也在走向综合海上行政执法。英国虽然在海洋一般管理体制上变化甚微，但在海上综合执法上于1994年成立了英国海上保安厅，它是在交通部原总验船师组织的基础上，合并原航运政策总部的船舶与船员登记中心组建而成的，虽然其职能与美国海岸警卫队相比还有一定差距，因为目前英国在海上执法方面，除了英国海上保安厅之外，还有英国海岸警卫队等执法机构，并没有实现完全综合统一，但是从发展的角度来看，它具有跨越历史的重大意义。目前世界上沿海国家当中绝大部分实行的都是海上综合执法体制，可见海上执法体制由分散向逐步走向综合是历史大势。

2加快建立统一高效的中国特色海警力量

建设一支“敢维权，能维权，硬维权”的海上执法力量，是新时期我国由海洋大国向海洋强国转变的一个决定条件。也是十九大党和国家建设“海洋强国”政策的重要体现。海洋资源的稀缺性，空间和环境的区域性和特定性决定了海上执法队伍执法功能的综合性，多职能性特点。一支多职能的、统一高效的海上执法队伍进行海上维权活动应具备以下几个特征：第一，反应速度快，业务水平高；第二，装备精良，军事化水平强。现行的海上执法队伍，纵观英国、法国、美国的海洋政策和海上执法体制，无论是集中管理式，还是中央和地方协调分散管理式，其统一的海上执法队伍的特征都是这两方面的体现，更是海洋执法复杂性的体现。一支准军事化的执法队伍在平时要承担维护海洋环境，保护海洋资源，保护渔民和渔船的利益，维护海上治安等方面的任务，特殊时期还要参与国际间的交流和协作，完成国际方面的救援，甚至在战时还要具备成为海上预备队的能力。

今后在人员结构方面如果实现大融合，其综合执法必然要向原来的地方海监渔政执法区域拓展，如果继续漠视地方海上执法机构的存在，冲突将不可避免。因此，未来的执法管控体系建设必须充分考虑地方海上执法机构的定位。另外，沿海地方政府和人们对所属海域都有自己的利益，如果片面地把海域的管理权限收归中央，显然不利于地方海域经济积极性的发挥，也势必遭到沿海地方的普遍反对。

因此，可以将地方各省的海监与渔政执法总队纳入各省的海上力量建设体系，从而保证执法内容与执法身份实行中央与地方的完全统一，逐步实现中央的垂直管理，打破省际间利益争夺的弊端。

3加快海上执法部门统建和人才建设

31部门设置

科学编制执法部门，与其他总队下设机构平级。因为海上执法毕竟是海上力量的工作核心之一，要提高其工作能力，必须提升部门地位，这样才能加大资金人才投入，解决目前执法人员和资金都缺乏的问题。可以在海上执法部内设办公室、刑事处、治安处和情报处等，并设一名专门负责海上执法的副支队长。

32完善海上执法理论研究

完善海上执法法律、规章等建设。法律要研究并重点解决海上形式案件取证难、现场保护难、搜捕犯罪嫌疑人难等现实问题。

33完善执法人才建设

针对目前海上执法人才少且结构单一，加大引进海上执法人员，尤其多吸收地方刑事警察学院毕业的学员，他们预审、现场医疗处置核勘验能力都比较强。也要开辟和保障执法干部晋升通道，要保证执法干部可以在本工作岗位上晋升为负责海上执法的副支队长，这个问题可以在设立与司政后平行的海上执法部的部门后得以解决。