后棚改时代平台公司还款机制研究

罗寅

关键词：棚户区改造  还款  长效机制

一、背景

近年来，党中央、国务院高度重视保障性安居工程，实施了大规模的棚户区改造。2015年，国务院部署了城镇棚户区改造的三年计划，下达了2015-2017年共完成1800万套的棚户区改造任务。

经过不懈努力，棚户区改造取得了巨大的成就。第一，改善了棚户区居民的居住条件，提升了幸福指数;第二，棚户区困难家庭的资产显著增加和增值，分享了改革的成果，收入提升;第三，棚改带动了城市基础设施建设，改善人居环境，完善城市功能，提升了城镇综合承载能力;第四，棚改的产业关联度高，在促进就业和带动消费等方面起到积极作用，拉动经济增长，推动了城镇化发展进程。

作为重大民生工程，棚改自然离不开资金支持。为顺利完成改造任务，政策性银行为实施棚改的平台公司提供了相应的贷款，同时，省级政府专项债券、国开发展基金、中央和省级补贴及中央预算内基础设施配套资金都为工程的顺利实施提供了保障。

随着棚改任务的顺利实施，棚改贷款也陆续进入了还款期，周期最长达25年的还款，对于本不富裕的城镇地方政府来说压力逐渐凸显。对于实施棚改的政府平台公司而言，如何配合地方政府，合理把握各类还款手段的运用边界，建立还款保障的长效机制，确保棚改融资能按时还本付息，是接下来一段时間需要应对的重要课题。

二、还款资金的来源

投入棚改项目的资金中，除政府补贴和中央预算内资金不需要偿还外，省级政府专项债券、国开发展基金及银行贷款均需地方政府和平台公司统筹偿还，而量最大的当属银行贷款。

银行根据贷款初次发放时间，实行三年的还款宽限期，期间仅需偿还利息，且该部分利息可资本化，一般从贷款中直接支出。三年结束后即进入还款期，本利均需按期偿还，且全额由还款主体筹集偿付。

还款资金的筹集通常有以下几个渠道：

（1）政府财政拨款。地方政府是还款的责任主体，待偿还本息应纳入当年财政预算。地方政府可通过拆迁后整理出让土地来筹集还款资金，也可通过财政收入统筹安排。

（2）政府发行专项置换债券。考虑到地方政府的资金偿付压力，在一段时间内，允许地方政府通过发行专项置换债券来置换部分贷款本金。

（3）新增政府一般债券。对未录入债务系统的项目，可通过新增债券的方式筹集，针对还款缺口，向市一级或省一级政府申请新增一般债券。

（4）发行棚改专项债。根据财政部的要求，在棚改领域开展试点棚改专项债，因此这也可作为棚改还款的来源之一进行尝试。

（5）棚改实施企业自筹。棚改贷款的借款主体是企业，若政府的资金偿付出现问题，作为棚改实施主体的平台公司也应担负还款责任，企业须自筹部分还款资金，避免还款风险。

（6）上一级政府财政支持。棚改是重大民生工程，其贷款资金偿付不能出现闪失，在项目属地政府和平台公司均无法按期足额偿还时，上一级政府也会提供相应的流动性支持。

三、构建多层次还款保障机制

随着还款压力日益凸显，地方政府和实施棚改的平台公司都应引起高度重视，着手建立有效的还款保障常规机制、应急机制以及长效机制，确保还款工作能够顺利完成，不造成逾期。

（一）还款保障的常规机制

地方政府和平台公司应建立有效的日常还款机制，作为还款责任主体的地方政府，更应做好规划，打好提前量。

第一，平台公司应配合地方政府分片区、按时序，分别对本金和利息的偿还节点情况进行梳理。

第二，对各类还款资金筹集方式的有效性、运作周期以及相关政策要求等进行梳理，形成还款方案。

第三，建立常态化的政企沟通机制，各方应严格执行既定还款方案，防范因责任不清或工作疏忽导致的还款风险。

（二）还款保障的应急机制

由于还款任务较重，地方政府在筹集还款资金时可能出现暂时性的缺口。例如：受到市场因素影响，土地未能及时整理出让，导致资金筹集不到位等。因此，在常规机制的基础上应建立还款保障应急机制。平台公司应配合地方政府，运用多种手段筹集还款资金。

1、销售安置房配套物业

回迁安置房建设可形成占总建筑面积约20%的商业、车位和其他配套资产。这些资产可由公司在政府的委托下销售变现，从而获得部分资金回笼。

2、未实施项目提前还款

实施棚改中，由于部分区域拆迁难度过大，或项目选址地质情况复杂，影响了开工进度。进入还款期后，应做权衡研判，若实难推动的，可考虑放弃实施，在与银行协商后提前还款，减轻还款压力。

3、公司筹集

在上述措施无法满足还款的情况下，平台公司可采取新增融资的方式，确保不发生还款风险。包括自筹贷款、资产证券化、融资租赁及资产管理公司承接等。

（1）由融资主体提供担保，获取流动性贷款授信。

（2）将建成的商业和车位作为基础资产进行资产证券化。该方式有成本低、期限长的优势，但须由融资主体提供流动性支持。

（3）将建成的商业和车位资产作为基础资产通过融资租赁方式融资。该方式更看重担保主体的信用评级和还款能力，融资相对灵活，但成本较高，期限较短。

（4）在还款期将近而融资手段仍不足时，也可寻求资产管理公司进行债务承接。此方式实质是为贷款进行展期，需与银行协商并做一定技术处理，由融资主体提供担保承诺，并支付相应融资费用。

由公司通过上述方式融资，虽可解燃眉之急，但须由平台公司或其母公司提供担保，相当于为地方政府再次承接债务，未来将存在较大的不确定因素。

（三）还款保障的长效机制

棚改还款是一项长期而艰巨的任务，在作出常规还款安排的同时，更应该从长远着手，建立还款保障的长效机制，从根本上解决棚改融资的偿还难题。

1、构建商业经济生态，推进拆迁及土地整理

棚改中面临最棘手的是征地拆迁，而及时完成土地整理出让是还款保障最重要的手段。地方政府可在公司配合下，完善商业配套，以便利的商业环境提高回迁居民的入住意愿，引导其配合回迁安置。此外，良好的商业生态也有助于回迁居民以住房租售、增加就业等方式带来稳定、可持续的收入来源，从而实质性解决安置居民的民生问题。

因此，有效解决回迁安置居民的民生问题，将有利于拆迁及土地整理工作的推进，对还款保障形成有力支撑。

2、从城市规划入手，提升区域投资吸引力

在当前地产市场现状和开发商拿地意愿降低的形势下，若没有更具吸引力的城市整体规划，将难以获得投资者的认同。因此，公司可与地方政府共同研究，以城市规划者和开发者的角色深度介入地方城市发展规划和开发建设当中，形成可持续发展的城市规划方案，从而让投资者对区域未来的发展充满信心。

3、优化产业招商软环境，推动经济增长

地方政府应从产业发展的角度出发，全力优化产业招商软环境，提高招商引资效率。只有真正形成产业聚集，才能有效拉动地方经济增长，从而带来财税收入稳定可持续的增长，壮大财政实力。

四、结束语

随着棚改的顺利实施，棚改贷款也陆续进入了还款期，周期最长达25年的还款，对于城镇地方政府和负责实施棚改的平台公司而言是一项长期而艰巨的任务。公司应协助地方政府，着手建立有效的还款保障常规机制、应急机制以及长效机制，从根本上解决棚改融资的偿还难题。

参考文献

[1]冯轩，张剑桥，葛立雯.棚户区改造政策及贷款支持浅析[J].农业发展与金融.2018（04）.

[2]闫俊梅.城市再生视野下的棚户区改造实践问题[J].现代国企研究.2018（20）.