为谁所有、归谁使用

日前，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称意见）。自然资源部综合司有关负责人说，为解决自然资源所有者不到位、使用权边界模糊等问题，意见提出多方面主要任务，首当其冲就是健全自然资源资产产权体系，推动自然资源资产所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。

有关专家表示，自然资源与我们每一个人密切相关，产权是一个国家最基本最重要的制度之一。自然资源资产产权制度改革，对完善社会主义市场经济体制、维护社会稳定和公平正义、建设美丽中国具有重要意义。

解决权责不清问题

目前，我国自然资源从所有权角度来说，分为国家所有和集体所有，是二元所有格局。客观地说，改革开放以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，形成了所有权和使用权分离的产权制度，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用。

但是，这些自然资源分属于不同部门管理，带来的一个严重问题是，各类自然资源产权制度服务于行政管理需要，山、水、湖、田、林、草等自然资源上各项产权相互独立，没有形成有机整体。

分属不同部门的一个后果是家底不清，尤其是一些边缘交叉领域，究竟有多少自然资源，常是一笔糊涂账。

资产究竟是属于谁的，由谁来管理？产权不明晰会带来一系列严重后果。

中国人民大学教授严金明表示，产权制度尤其是产权的确权，是自然资源管理的核心基础。产权不清，要做好管理就成了一句空话。

目前来看，所有者不到位，权责不清、权益不落实、监管保护制度不健全等问题是近年来产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重的重要原因。

中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林表示，自然资源产权制度建设未得到有效重视，自然资源产权模糊、家底不清，开发利用的收益与保护修复责任不对等，导致破坏性开发，滥采滥用等现象突出。

为此，党的十八届三中全会《决定》提出，要健全自然资源资产产权制度。党中央印发的《生态文明体制改革总体方案》更是把健全自然资源资产产权制度列为生态文明体制改革八项任务之首。

去年，我国机构改革中首个亮相的部委是自然资源部。其组建的缘由，就是统筹山水林田湖草系统治理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。

探索构建归属清晰的产权制度

产权制度是社会主义市场经济的基石，意见的发布对加快健全自然资源资产产权制度，统筹推进自然资源资产确权登记、自然生态空间用途管制改革，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，具有重大推动作用。

在土地方面，落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。

在礦产方面，探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、釆矿权授予与相关规划的衔接，依据不同勘查阶段地质工作规律，合理延长探矿权有效期及延续保留期限，根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限，依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。

在海洋方面，探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租作价出资（入股）等权能，构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。完善水域滩涂养殖权利体系，依法明确权能，允许流转和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。

针对长期以来的自然资源资产产权主体规定不明确、自然资源资产所有者主体不到位、所有者权益不落实、因产权主体不清造成“公地悲剧”、收益分配机制不合理等问题，意见提出研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构。推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，农村集体经济组织成员享有合法权益。

自然资源部综合司有关负责人说，意见还强调保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护。

（本刊据新华社、经济日报消息整理编辑）