零售支付市场发展与大数据监管的思考

2019-05-30卜又春

金融发展研究 2019年4期

卜又春

摘要：零售支付工具围绕“安全性和便捷性”以功能互补的方式交替向前发展，新技术也是推动支付工具发展的重要因素。在技术创新推动下，准入技术壁垒和成本降低导致更多主体参与支付市场，零售支付工具新旧共存并逐步替代，零售支付工具的便捷高效程度和安全性监管难度同步提升。构建适应零售支付发展趋势的监管体系要以“规范发展与促进创新并重”为核心监管目标，以主体监管向功能监管转变为着力点，通过完善监管规则体系和传导机制，实现有效监管状态。

關键词：零售支付;大数据;监管;技术

中图分类号：F830.46 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2019）04-0050-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.04.008

一、引言

零售支付作为传统支付服务的重要组成部分，在过去较长时间里由于模式单一、显著性低，并未引起特别重视。但近年来我国零售支付的发展经验表明，小额、高频的零售支付电子化、网络化发展，会对支付体系、金融体系产生重要影响。这种重要性并不体现在零售支付系统是否成为具有系统重要性金融基础设施的属性上，而是零售支付借助便捷支付网络和灵活交易规则，使账户余额形式的货币债权可以在不同类型金融机构账户体系之间迅速传递，也可以在不同金融市场机构之间与不同金融产品实现快速的价值交换，推动了金融交易活动的快速变化发展。观察零售支付的发展规律可以发现，在安全和效率目标的基础上，零售支付业务遵循着由繁入简、由慢到快的发展路径，网络化、信息化、去介质化、交易与支付融合化，成为目前零售支付发展的显著特点。面对支付市场不断增强的内生创新冲动，传统零售支付体系的监管逻辑如何针对行业变化规律和趋势调整，是需要持续动态研究的问题。

二、零售支付发展演变的逻辑

支付、支付工具与支付方式的发展演变与社会经济的综合发育程度，包括人类社会文明进程、科学技术发展水平以及货币所处的进化阶段等密切相关。货币银行制度和社会信用的产生使零售支付业务的形态、模式及演变进程发生了深刻变化，并最终演化成为银行或支付机构与客户之间、客户的开户机构之间的资金收付关系。根据所使用支付工具的不同，零售支付可以大致划分为传统支付工具和电子支付工具，两者之间是传承与演化的关系，并非泾渭分明。所谓传统支付工具，通常是指通过具有实体形态价值载体的转移完成款项的支付，例如现金的流转、票据的转让等。而电子支付则是指依托电子化、数字化、网络化等完成交易款项转移的支付方式。每一种新生的零售支付工具，总是在解决某种既有支付工具缺陷的基础上出现的。在这一交替发展的过程中，安全性总是处于首要的、核心的地位，即新生的支付工具总是要在能保证相对安全性的前提下，从便捷性方面实现大幅提升。新技术的应用是推动支付工具发展的另一个重要因素，冶炼技术、造纸技术、通信技术等重大科技创新，通常都能在相对较短的时间内被应用于零售支付工具上。

零售支付方式电子化是支付发展的新阶段。这一阶段前期体现为传统的支付工具、支付方式处理的电子化，如以通信技术传递支付指令、以计算机技术处理支付指令的复杂计算等;后期则体现为新的电子支付工具的发明，其载体主要有银行卡、电子现金、电子钱包、网络化支付方式等。其中，网络支付是最“年轻”的支付方式，其诞生于网络经济，作为电子商务的一部分而存在。由于支付工具的普适性特征，我国的网络支付并未局限于网络经济中，而是逐步从网络交易中分离出来，延伸到非网络经济活动中，如面对面付款、转账等等。随着我国移动互联网和移动通信工具的普及，网络支付对现金支付的替代效应逐渐显现，成为不容小觑的支付业务发展趋势。这种轻量化、低成本的零售支付工具，既遵循了支付工具“由繁至简、由慢到快”的发展规律，也是新兴网络安全技术在支付领域应用、推动支付技术发展的体现。

三、当前零售支付业务创新发展的主要特征

（一）支付工具新旧共存共同发展并逐步产生替代

当前，传统支付工具由成熟走向缓慢发展阶段，而新兴支付工具发展迅速，显示出了较强的增长活力。货币作为零售支付中历史最悠久的支付工具，在人类文明漫长的发展过程中一直居于重要地位。而随着银行卡的出现，以银行卡应用为基础的电子支付迅速成为零售支付的主力军。近年来出现的新兴网络支付从互联网络体系中快速普及，并由线上迅速融合到线下，应用场景迅速弥补了银行卡刷卡应用的不足，非现金支付超过现金支付的比例大幅增加，对原有支付工具产生了替代，压缩了传统支付工具的使用空间，票据等传统的非现金支付工具交易规模逐步萎缩。2017年全国共发生票据业务2.56亿笔，同比下降12.79%;银行卡交易量增长率自2010年以来也呈现下降态势。而移动支付、网络支付则保持高速增长，截至2018年第3季度，全国移动支付业务同比增速在74%以上，非银行支付机构网络支付业务同比增速达到79%以上。

（二）技术创新推动成为支付产品创新的直接动因

近几年来出现的大量支付产品创新并非是由商品市场需求引发，而是由于网络通信技术、计算机技术、加密技术等在零售支付领域的具体应用导致的。主要体现在以下几个方面：一是电子商业汇票系统及全国支票影像交换系统的建设运行，以及小额支付系统本票业务功能的开通，使传统的票据业务搭上了电子化发展的快车。二是各类机构运营的支付清算系统日益增多，金融系统之间的链接已不单单是通过中央银行的跨行清算系统，各类清算机构、银行之间以其他各种形式的业务合作方式被紧密联系在一起，导致支付业务的关联度及支付网络重要性提升。三是前沿科学技术被应用于零售支付的速度不断提升。从东汉时期造纸技术的出现到被运用于零售支付工具——北宋时期四川成都的“交子”，中间相隔了几百年的时间。而对于二维码支付来说，国外从20世纪90年代形成二维码支付技术到2014年我国支付机构推出二维码支付，仅隔了20多年的时间。

（三）准入技术壁垒和成本降低导致更多主体参与支付市场

技术进步极大降低了支付业务系统的建设成本，也降低了支付行业的技术壁垒，使传统银行以外的各类机构更容易进入该领域，支付服务主体增多，支付市场更加开放。截至2018年末，除银行机构外，取得支付牌照的机构已达247家。清算市场逐步开放，在银行卡转接清算组织的基础上，负责非银行支付机构网络支付清算的网联公司成立并运行，为新型支付工具发展提供了空间。支付服务主体的竞争与合作关系交织，市场生态趋于复杂多变，市场在资源配置中的作用越来越大。零售支付市场的发展使得支付业务的参与主体多、产业链条长，业务分工逐步细化，业务处理过程日趋专业化，很多合作方、参与方逐渐发展成为专业化机构，零售支付呈现出产业化发展趋势。

（四）零售支付工具的便捷高效程度和安全性监管难度同步提升

从最原始的物物交换到货币的萌芽，其最本质的驱动就是零售支付的便捷性和高效性。然而在货币发展历史上，能够担任货币职能的商品都具备在当时科学技术背景下实现相对较高安全性这一核心要素。例如货币的发展从实物货币、贵金属货币，再到纸币、电子货币，安全、防伪始终是人们决定是否真正采用这一货币方式的重要考量，只有在安全性的前提下，便捷和高效的零售支付工具才能获得人们的广泛接受。各类零售支付产品创新层出不穷，最新的技术手段在行业竞争和市场争夺的激励下，在支付方式上获得了最及时的应用，例如短信支付、快捷支付、二维码支付、指纹支付、虹膜支付、声波支付、NFC支付等逐渐走近人们的生活，并在各种支付场景中加大渗透力度，极大激发了市场活力，改善了支付效率。但电信网络诈骗、网络赌博、洗钱等违法犯罪活动的高发频发也对零售支付安全提出了更高要求，支付便捷性应以安全性为前提，否则就会产生“劣币驱逐良币”问题。

四、零售支付监管所面临的挑战

（一）传统监管方式无法对具有大数据特征的零售支付进行全面有效监管

统计数据显示①，全国支付机构2018年上半年共处理网络支付业务1103.8亿笔、金额99.4万亿元，同比分别增长111.3%、71.53%。根据蚂蚁金服公布的数据，2017年“双十一”当天，支付宝完成的支付总笔数14.8亿笔，支付峰值速度达到25.6万笔/秒。如此规模的“大数据”无法通过传统方式进行数据比对、分析。对于个别“巨无霸”的支付机构，仅一天的业务数据就无法用单台的计算机进行处理。针对传统支付工具的监管方法已经无法满足对新兴网络支付的监管需求。

（二）零售支付业务监管难以完整覆盖交易真实性

账户实名制和特约商户真实性，是保证零售支付交易信息真实完整、可追溯的基础。而部分市场机构为抢占市场份额，在落实商户实名制问题上“打擦边球”，放松對商户档案资料的真实性管理要求。同时，支付机构交易接口容易被外包或转接给违规交易场所、非法网站使用。在取消账户行政许可、对个人银行账户实施分类管理，可在非面对面情况下开立Ⅱ、Ⅲ类银行账户的情况下，支付业务的风险隐患被放大，容易被非法经济活动利用，提高社会治理成本。监管部门通过抽查核实的方法，仅能掌握个别机构局部的商户真实性情况，无法事前防范、事中干预和事后控制，监管效率难以提高。

（三）零售支付业务边界的不断拓展对分业监管提出了挑战

数据资源已经成为支付机构新的核心竞争力，支付机构的业务模式也越来越多元化，网络支付机构主动寻求与更为广泛的行业领域进行融合发展，线上线下的边界日趋淡化。采用传统的分业监管模式下对支付机构分段、片面地监测难以准确识别业务实质和风险实质。如何建立对支付机构多维度、广覆盖的大数据监测体系，以最大限度降低信息不对称，避免监管重叠与缺位，是监管者面临的难题。

（四）零售支付形成的大数据资源未能有效整合利用

零售支付数据具有集中性和易收集等特征，传统的支付机构监管主要建立在报表系统指标的基础上，远远落后于支付行业创新的步伐，不符合监管发展规律。与此同时，各监管部门分别掌握着一些重要的大数据资源，如人民银行系统掌握着支付系统、银行结算账户、个人和企业征信等数据资料;工商部门掌握着全社会的工商企业信息;公安部门掌握着全社会居民身份信息;工信部门掌握着移动手机用户信息。这些格式规范的标准化数据却未在全面加强社会监管的层面进行有效整合，无法释放出更大的监管效能。

（五）有效控制防范外溢性的系统性风险

对于双边或多边支付系统来说，若某个支付系统参与者出现了违约风险，且风险足够大，就可能导致影响金融市场稳定性的信用问题或流动性问题。双边清算及代理行安排等制度设计中也可能潜藏着系统性风险。系统性风险还存在于市场重要性支付机构中。比如目前我国规模较大的支付机构，服务于数亿名客户，涉及数千亿规模的客户备付金，如果出现集中违约风险，可能会在较短期限内对金融体系稳定产生影响。

五、政策建议

构建适应零售支付发展趋势的监管体系要以“规范发展与促进创新并重”为核心监管目标，以主体监管向功能监管转变为着力点，健全零售支付业务创新的监测、识别和报告机制，形成合理、健全的监管规则体系，并不断完善传导机制，最终达到维持健康市场秩序和促进创新均衡的有效监管状态。

（一）搭建对支付机构的大数据监管框架，逐步扩充大数据资源

要将大数据云计算应用于零售支付行业监管，首先需要掌握各类零售支付服务主体尽可能多的有效数据。各类数据的收集应遵循“先易后难”、相关性由强到弱的原则，分步实施，逐级扩展。一是收集各类零售支付服务主体业务开展中所产生的内部数据，如支付机构业务数据、资产负债、利润、现金流量、投融资、关联交易、高管人员、征信、股权结构、上市情况、商户清单、实际控制人等。二是将人民银行和清算机构系统所掌握的执法检查信息、账户、支付系统、征信等数据逐步纳入并加以整合利用。例如通过将支付机构商户的姓名、证件号码、银行账号等信息与人民币银行结算账户管理系统中的账户信息进行比对，自动排查发现疑似虚假商户，加以重点标注，从源头防控风险。三是将银行、证券、保险机构业务数据，工商、公安、工信等政府部门数据纳入监管系统。

（二）建立健全大数据的运用和反馈机制

建立良好的运作机制保障大数据云计算有序应用于零售支付行业监管，通过制度确保支付机构监管大数据的安全合规使用。应在零售支付行业监管数据库搭建完成后，着手建立面向各级监管主体、各业务条线的数据挖掘标准规范和数据分析应用制度，以政策导向引导各级监管部门积极开展数据挖掘应用，深入发掘与监管目标高度关联的数据指标，并据此搭建各类数据监测模型。例如，可根据已发现的洗钱模式或现有的洗钱交易监测模型，建立基于大数据的异常交易监测模型，通过模型自动监测排查符合洗钱特征的交易行为。探索构建零售支付行业动态可视化监管地图，可监测发现零售支付服务主体的可疑商户或支付账户，从源头降低虚假商户、支付账户风险，使现有监管队伍释放出更大的监管效能。同时也可以根据使用效果及时反馈改进相关工作，优化零售支付行业监管的数据应用环境，促进整个行业监管层面数据分析利用水平的不断提高。

（三）建立健全支付风险量化评级和信息披露机制

监管部门与市场机构博弈的核心在于监管部门如何量化零售支付业务创新带来的各类风险并有的放矢地开展监管，以及市场机构如何及时、准确获知监管意图，并据以修正自身经营活动。因此，监管部门应结合新型零售支付业务与传统行业融合发展的特点，从技术安全、市场秩序规范、消费者权益保护等方面入手，建立符合监管需求的量化监管指标体系，合理评定零售支付业务创新服务的风险等级并依据风险敞口情况施以相应力度的监管，提高监管的透明度和可预见性。同时，还应建立配套的支付风险公开披露机制。可借鉴国外经验成立专门委员会或由支付清算自律组织具体组织实施，构建创新支付业务的风险评估体系，并定期向社会公开评估结果，及时、主动、准确傳递监管信息，畅通监管机构与市场主体、社会公众和舆论媒体的沟通渠道，保障社会公众对监管政策的知情权，为支付服务供应商修正自身经营行为、提高合规经营水平提供便利，避免形成舆论倒逼，影响监管政策制定。

（四）健全有关零售支付业务创新的消费者权益保护机制

在重视零售支付业务创新发展为客户带来快捷支付体验的同时，应采取配套措施解决该业务可能带来的客户资金、敏感信息盗失等潜在风险。一是积极借鉴欧盟将电子支付交易涉及的客户重要信息保护要求纳入《支付服务指令》的成熟经验，制订切实可行的客户支付信息保护法规政策，明确支付服务从业人员的信息保密责任和因信息泄漏导致客户资金损失的赔偿机制，抬高“内部人”违规利用客户信息的门槛。二是在法规制度上明确市场机构收集的客户信息应严格限定在满足支付验证和身份识别需要的最小范围内，同时须基于客户自愿和书面授权，对于以格式合同方式取得客户信息采集授权的，应在合同中作出足以引起注意的风险提示。三是制定实施严格的信息安全技术标准，要求市场机构严格按规定做好有关支付信息的存储和处理，建立专门的信息监测系统，对未经授权的查询、调用情况进行监控，确保客户隐私数据受控、安全。四是建立健全支付信息风险应急处置机制，由监管机构或监管机构指定的第三方机构定期对支付服务供应商的支付信息安全防护水平进行压力测试，及时发现并堵塞相关风险漏洞。

（五）加快推进央行数字货币发行

从零售支付的发展规律看，央行数字货币应是目前可以预见的未来零售支付发展的更高级阶段，解决目前零售支付市场存在的问题，应以发行央行数字货币作为长期和根本性的解决手段。可借鉴“监管沙盒”②模式，为央行数字货币业务提供限制性许可或“监管豁免”。具体来说，设立央行数字货币发行流通的“监管沙盒”，即在可承受的风险防控措施及保障消费者权益的前提下，在充分监测评估央行数字货币技术有效性、安全性的同时，将央行数字货币支付基础设施及其参与者的信用风险、法律风险、运行风险、流动性风险、操作风险等纳入监管框架中，允许相关机构在“监管沙盒”中突破现行监管规定开展包括业务模式、产品、服务和流程等在内的业务创新，并要求这些机构对业务所涉及的身份认证环节及相关准入等方面加强重点监测，从而实现分步骤、隔离式地推进适用于央行数字货币发行流通体系的监管框架。

注：

①数据来源：《2018年第一季度支付体系运行总体情况》《2018年第二季度支付体系运行总体情况》，该网络支付业务量不包含红包类等娱乐性产品的业务量。

②由英国首创，指从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下，按特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权后，允许金融科技创新机构在适用范围内测试，监管机构会对测试过程进行监控，并对情况进行评估，以判定是否给予正式的监管授权，在沙盒之外予以推广。

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