美国农业政策的历史与演进

詹姆斯·诺瓦克 詹姆斯·皮斯 拉里·桑德斯

摘   要：早期的美国农业政策主要关注财政收入和粮食安全，并没有太关注农民收入和社会福利。公共土地分配也遇到了许多复杂问题，包括奴隶制与国家权利、美国内战与印第安战争、经济利益与政治利益等。政府腐败、对农民不负责任，以及金融危机等推动了农民组织的崛起，并且逐步形成了独立的经济和政治诉求。今天美国农业政策、农业制度和农业立法的大部分是18—19世纪的经济和政治遗产。经历了长期而艰难的发展，到19世纪末，美国逐步建立了较为完善的农业政策、较为发达的农业经济和较为完善的农业基础设施。

关键词：农业政策;农民组织;农民收入

中图分类号：F830  文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2019）03-0034-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.03.004

译者的话：在最近进行的中美贸易会谈中，农产品贸易与关税是一项重要内容。美国不是一个农业国，农业人口还不足全国人口总数的2%，却能在严格执行休耕限产的情况下，成为世界上最大的粮食出口国。美国现代农业的发展与其农业政策的支持是分不开的。我们要理解美国现代农业发展及其农产品贸易，需要首先认识其农业政策。我们要认识美国的农业政策，需要首先理解美国农业政策的历史与演进。这是我编译此文的目的。

一、理论与政策的演进过程

为什么要讨论农业政策的历史？因为任何有历史意义的理论都不会“从天而降”出现，农业政策是以经济学理论为基础的，经济学理论的发展推动着美国农业政策不断适应新情况而发生新变化，从历史走到今天。

今天美国农业政策是经历了很长时期的历史演进而来的。历史上，不是所有的农业政策都是为了农民利益，也不是所有的农业政策都直接涉及农产品的生产和交易。战时食品配给、农产品价格管制、税收、食品和营养计划、农村发展计划等都是美国农业政策发展史的重要组成部分。

长期以来，在研究美国农业政策发展史方面，美国有许多优秀的经济学家撰写了许多优秀著作。20世纪50年代，农业政策历史研究的最好著作之一是默里·貝内迪克特的《美国农业政策 1790—1950年》（《Farm Policies of the United States 1790—1950》）、威拉德·科克伦的《美国农业发展的历史分析》（《The Development of American Agriculture，A Historical Analysis》，1993）以及韦恩·拉斯马森的《权限获得、国会和农业游说1919—1981年》（《Gaining Access，Congress and the Farm Lobby1919—1981》）。其中，《权限获得、国会和农业游说1919—1981年》全面回顾了从1919—1981年美国农业政策的历史变迁过程。以这些优秀的、丰富的历史文献作为基础，本文将研究说明美国农业政策的演进历史。

二、历史悠久的农业政策

农业政策是非常古老的制度安排。 正如哈德维格和塔尔博特（Hadwiger和Talbot，1965）对肯尼迪（Kennedy）农业政策的评论：肯尼迪政府在20世纪60年代初期所遇到的农业、农场和农民问题，甚至可以追溯到《旧约》。中国古代就制定了政府粮食储存律法（博斯特威克， 1946）。西方世界许多古代法律也涉及土地使用和租赁、土地所有权争议、房屋租赁、农场中的劳资关系、信贷政策和税收政策。

在古罗马法律中，也包括了农业补贴和营养计划。根据罗马法律，居民的粮食购买可以由政府补贴，如果市场价格过高，政府可以以市场价格购买粮食和面包，然后以低于市场价格的价格出售给罗马居民。罗马农业计划涉及从贵族到平民的土地再分配，被认为是现代土地再分配计划的先驱。

三、英国“谷物法”及其对美国农业政策的影响

现代美国农业政策可以追溯到英国早期的法律制度和重商主义。早期的英国法律包括“谷物法”和“奖金法”。“谷物法”可以追溯到16世纪英国政府关于禁止小麦和谷物进口的规定，旨在保持英国国内农产品价格处在一个较高的水平上，防止谷贱伤农。当小麦、黑麦、大麦和麦芽的市场价格下跌超过一定幅度时，英国政府通过“奖金法”向这些农产品的生产者支付“奖金”。在这里，“奖金”可以被视为现代农业补贴政策的先驱。

关于“谷物法”和“奖金法”一直存在争议。一种观点认为，“谷物法”和“奖金法”旨在保障国内食品供给;还有一种观点认为，“谷物法”和“奖金法”的主要目的是保护地主阶层的利益。巴恩斯（1942）指出，当时要求废除“谷物法”的理论依据是，农民为获得维持生活的最低工资而工作，自由贸易造成农产品价格下降，农民收入因此而减少，最终结果是国内粮食供应短缺，甚至出现饥荒。

四、农业政策发展史：税收与金融、铁路与贸易

早期美国的农业政策没有包括农产品补贴，主要考虑的是农产品供应、国家粮食安全和政府财政收入。从18世纪到19世纪初，美国农业政策主要涉及联邦政府的财政收入。历史上，美国联邦政府几乎既没有权力增加收入，也没有能力向农民提供补贴。各州都是自己征收自己的税收，都不太情愿支持一个力量薄弱的中央政府。联邦政府的收入主要来源于对州与州之间贸易的征税，以及进出口关税。当时，无论国内贸易还是国际贸易，主要是农产品交易，为此，从税收角度出发，美国政府重视对农业的保护。

随着时间的推移，人们认识到，美国需要更多的财政收入和更强大的中央政府，于是，美国宪法授予联邦政府以广泛的权力来征税以增加收入，美国宪法第1787条第8款规定：“国会有权制定和征收税收、关税、进口税和消费税，以偿还债务，并且为美国国防和福利提供资金。所有的关税、进口税和货物税都要统一……并且……要制定必要和适当的法律，以执行上述权力以及本宪法赋予美国政府各相关部门的权力”。在农业税方面，包括联邦土地税以及对蒸馏酒、烟草、烟和糖的征税。当时，酒精生产的大部分是在农村企业，农民因此而联合起来反对联邦政府对酒精征税。由此产生的“威士忌叛乱”（Whiskey Rebellion）被认为是美国农民的第一次集体抗税行为。

从1787年到内战时期，美国农业政策主要涉及土地问题、信贷问题、关税问题和奴隶制问题。政府出售土地为联邦政府增加了收入，也为美国西部地区的农业发展提供了机会。

1841年的“优先购买法案”（Preemption Act）试图通过处理政府所有的土地，以解决联邦政府收入问题。这项法律允许移居者以每英亩1.25美元的价格获得160英亩土地的所有权。后来，出于政治考虑，美国政府通过了1862年的“宅基地法案”（Homestead Act），允许那些在公共土地上居住满五年的移居者，免费获得该土地的所有权。

美国内战之后，退伍军人被允许定居、工作并且获得160英亩的联邦土地的所有权。1875年出台的“印第安人宅地法”为年满21岁并且是家庭户主的印第安人（美国原住民）提供160英亩的土地，前提条件是他们是进行农业耕作的人。需要说明的是，美国其他公共土地安置政策大都是以“宅基地法案”为基础的，其中包括1873年的“木材培育法”（Timber Culture Act）、1877年的“沙漠土地法”（Desert Land Act）、1878年的“伐木和采石法”（Timber and Stone Act）以及1878年的“木材开采法”（Timber Cutting Act）。不过，“先占法”（Preemption Act）和“木材开采法”于1891年废止。

政府对铁路建设的补贴政策推动了美国西部的土地开垦。据估计，为了获得道路和铺设轨道的权利，美国政府向铁路公司提供了1.29亿英亩的公共土地。1863年的“太平洋铁路法案”为铁路和城镇建设以及欧洲移民安置提供了激励。

在西部大开发期间，美国农民经历了严重的通货膨胀、投机泡沫和经济萧条。农场运营中的信贷和融资成为一个严重问题。正如贝内迪克特（1953）所指出的那样，在萧条时期，许多农民失去了土地，因为他们无法偿还贷款。于是，人们要求政府加强对农业贷款的管理，建立农业信贷系统。

对于广大农民来说，土地移民政策带来了机遇，但也带来了伤害。默里·贝内迪克特在《美国农业政策 1790—1950年》一书中指出，在那一时期土地投机和欺诈成为较为普遍的行为。

社会公众普遍反对土地移民政策。时任美国农业部部长斯特林·莫顿（J. Sterling Morton，1897）指责“宅基地法案”降低了美国东部的农田价值，给西部农民带来了不公平的竞争优势。莫顿部长还说，铁路补贴政策降低了西部地区农产品的运输成本，造成东部农民的竞争劣势。在过去30年里，这种不劳而获导致了美国耕种面积异常快速地增加……缺少公共土地立法保护，对于那些已经购买了土地并且在上面劳作的农民是有害的。

有人还指责，“铁路补贴法”是对印第安人土地的掠夺。在1893年的经济危机中，对政府土地政策的批评此起彼伏，各种农业组织大量兴起。从19世纪晚期至20世纪初期，通过土地移民政策对公共土地的分配，使得美国家庭农场开始大量出现。

五、农业政策发展史：奴隶制和租赁制

直到美国内战爆发之前，种植园农业主要还是依赖奴隶劳动。美国内战前的土地移民政策反映了一种妥协，造成支持使用奴隶的州与反对使用奴隶的州分裂。奴隶问题的最终解决是通过美国内战和美国农业制度的根本变革。内战后，美国宪法第14次修正案将南方农业从奴隶劳动的种植园变为佃农租赁的土地。威廉·吉（1937）研究了美国土地租赁制度的发展历史，他提出：大型种植园的破坏是南部地区租赁制度大量出现的主要原因。因为在奴隶获得解放之后，农场主发现，农业工人与奴隶相比，更不可靠、更不易控制。为了使农业工人继续留在南部地区进行农业劳作，并且减少监视农业工人的费用和麻烦，最好的办法是将他们种植的农作物按照一定的比例分配给他们，以换取他们的努力劳动。

共享租赁有时也被用来满足内战后无地的农业劳动者和现金短缺的种植者的需求。根据俄克拉荷马州的历史记载，在“分成制”下，租户按照一定比例对农作物部分所有，其余归地主所有。有人认为，租赁是对农民的剥削，对租赁制度的批评还包括地主滥用土地，以及建立了一个固化的农民阶层（维克斯， 1999）。这些批评可以与吉（1937）的看法形成對比，因为威廉·吉列举出了租赁制度的不少好处。一直到第二次世界大战时期，美国农业的租赁制度才广泛发展起来。但战后的技术进步和非农就业机会增长最后终结了美国的租赁制度。

六、农业政策与农业教育

1862年的“莫里尔法案”（Morrill Act）授予每个州30000英亩的联邦土地（以土地证明的形式）给每个参议员和众议员，这些土地可以出售并用售得款项来建立工程、农业和军事科学学院，“以促进工业、农业、军事和教育的发展”。1890年的“第二个莫里尔法案”要求各州为保护不同种族文化，可以建立独立的学院，并且公平地分配所收到的租金，因此，在整个南部地区建立了16个服务于黑人的赠地学院。1965年，根据“高等教育法案”（Higher Education Act）第五条，为西班牙裔服务并且从事支持农业研究和教育的大学也被授权开办。1994年的“教育赠地地位法案”（Educational Land-Grant Status Act），使印第安部落大学获得土地拨款资格，这一方案使赠地学院和美国所有的大学一样得到了很快发展。特别是考虑到塔斯基吉大学作为一个传统的黑人学院，主要进行农业推广和农产品研究，对土地赠与制度的拨款往往包括塔斯基吉大学，以为该大学的农业和农产品研究，以及农业教育提供资金。

1887年“哈奇法案”（Hatch Act）通过，为赠地大学的农业研究项目提供资金。1914年的“史密斯—利弗法案”（Smith-Lever Act），提出了一个补充规定即在赠地大学中加大资助农业教育的力度。1917年“史密斯—利弗法案”决定资助在中学进行农业科研的职业教育计划。

七、农民组织与农业基础设施

在纽约州的资助下，1825年伊利运河开始建设。伊利运河加上后来的铁路建设都有力地支持了西部发展。1862年发布的“太平洋铁路法案”，推动了美国铁路建设。贝内迪克特认为，铁路发展使得那些非常偏远地区能够将其农产品运往遥远的市场，正是由于对铁路和后来联邦公路系统的大量补贴，使美国农业获得快速发展。

政府土地拨款造成的运输垄断导致了价格垄断，以及铁路运费腐败。腐败和土地投机显然是缺乏竞争和缺乏监管的结果。贝内迪克特（1953）指出，“当竞争缺失时，会造成对大货主的偏袒，回扣、对提供汽车的特别支持、谷仓地点垄断以及许多其他形式的弊端。”正是由于缺少竞争，造成“西部的农产品价格是东部的4倍”。

为了消除这些弊端，农民组织发展起来。在19世纪后期，一些农民组织纷纷成立，并且日益强烈地表达了一种经济和政治要求，包括对铁路运费进行监管。早期农业组织的立法成就包括：一是组织农业试验站;二是在学校开办农业教育;三是将农业部提高到内阁级的地位;四是1862年通过的“莫里尔法案”建立了赠地学院;五是1862年“宅基地法案”为移居者提供了土地;六是美国农业部建立;七是1887年的“州际商业法案”（Interstate Commerce Act）建立联邦政府对州际贸易的监管;八是1889年美国农业部提升至内阁级地位;九是1890年的“谢尔曼反垄断法案”（Sherman Antitrust Act）禁止贸易垄断;十是1896年美国成立农村邮递系统。

1891年，农民联盟加入了劳工骑士团（Knights of Labor），形成了平民党（Populist Party）。他们主张更简明的信用条件、累进所得税、铁路的管理、白银的自由铸造以及“分库”计划，这些计划成为20世纪农产品信贷公司（Commodity Credit Corporation）的雏形。这些农业组织为后来美国的农业政策调整奠定了基础。这里需要说明的是，“硬通货”作为价值储存手段有悠久的历史。19世纪后半叶，有一种观点认为，金银是唯一的价值储存手段，这种观点一直延续到今天。金银币会从流通中分离出来，被认为基本不受货币操纵的影响，并且比纸币更具通货膨胀性质或者通货紧缩性质。

代表重农主义和民粹主义的势力在选举方面获得了一定成功。在大平原，南部和西北部地区，1893—1899年平民党候选人赢得了11个州长位置。国家立法已经通过，包括设置在国内开采煤炭的最高运费，建立公共标准以确保公平的措施，用法律规定铁路对由火车头引起的草原和谷物火灾负责，“高利贷法”以及在特殊情况下延长财产税支付的时间（纳尔逊， 1964）。后来，重农主义和民粹主义的影响力大幅下降了，但这一时期美国各州相继通过的农业法律為20世纪的联邦立法奠定了基础。

八、认识农业政策的历史才能理解美国农业的未来

早期的美国农业政策主要关注的是政府财政收入和国家粮食安全，并没有太关注农民的收入和社会福利。公共土地分配也遇到了许多复杂问题，包括奴隶制与国家权利、美国内战与印第安战争、经济利益与政治利益等。政府腐败、对农民不负责任以及金融危机等推动了农民组织的崛起，并且逐步形成了独立的经济和政治诉求。20世纪，更多的农业组织出现了，包括国家农民组织（National Farmers Organization，NFO），国家农民联盟（National Farmers Union，NFU）和美国农业局（American Farm Bureau，AFB）等，随后美国农产品和畜牧业组织也成立了。

今天美国农业政策、农业制度和农业立法大部分是18—19世纪的经济和政治遗产。经历了长期而艰难的发展，到19世纪末，美国逐步建立了较为完善的农业政策、较为发达的农业经济和较为完善的农业基础设施。这是我们理解今天美国农业政策的历史背景和必修课。