关于转变政府职能优化营商环境的思考

潘华

摘 要 近年来，各级政府不断深化行政改革，加大职能转变能力，在优化营商环境方面取得了很大成效，然而，与社会经济发展的需求仍然存在较大差距，表现为政府机构改革仍在进行中，部分职能责任尚未理顺，监管与服务界线模糊，干部服务意识较差，服务效率低下，影响着社会经济的快速发展，为此，本文就转变政府职能优化营商环境中存在的问题进行分析，提出了相关的改进策略。

关键词 政府职能转变 营商环境 优化 对策

优化营商环境是政府职能转变的一次重大改革。良好的营商环境是区域经济发展的“软实力”，体现了一个国家和地区综合竞争力。然而，现阶段，部分地方政府对于优化营商环境的重要性认识不足，服务意识淡薄，“官本位”思想仍然较为严重，在处理监督与服务中职责不清，发展理念模糊，部分干部缺乏大局观念、服务观念，办事效率低下，在社会中造成极坏的负面影响，损害了政府公共形象，同时，也影响着社会经济的快速发展，为此，必须进一步转变政府职能优化营商环境，提升政府公信力，促进社会经济健康发展。

一、当前转变政府职能优化营商环境中存在的问题

（一）政府间职能弱化，政府职能缺位与越位现象并存

现阶段，在政府职能中条块分割的问题仍然没有解决，政府间的职能划分仍然不明，在不同层级的政府间的职能差异化明显，存在着“职能上移、责任下移”的矛盾，难以协调，影响着营商环境的根本改善。在当前的机构改革中，对省级政府的职能得到强化，而对县乡两级的政府职能进行了逐级弱化。按照政府职能划分，各级政府应当具有相对健全和完善的组织机构和管理职能，职能设置与划分根据各级政府的需要设定。然而，上一级政府的职能过大，可以决定下一级政府的职能设置和职权授取，导致省级政府管理权限过多，县级政府管理权限相对分散、弱化，乡镇级政府职能较弱。比如，当前的税务部门、环保部门实行省以下垂直，县级政府对于其职能无权监督，而区域内的相关责任却要由地方政府承担，这种情况导致职责不对称，影响着营商环境的改进。此外，工商监管、部分统计职能垂直、自然资源局部分人事权限上收，对政府的职能管理进行了分割，上级政府职能越位，侵占了下级政府的职责权限，导致下级政府职能缺位，对地方政府全面协调形成很大影响。形成这种行政管理格局的主要原因在于上下级政府间职能分配存在问题，上级政府可以运用其行政权力对下级政府间的职能进行侵占，维护本级的利益，以加强监督之名，强化其行政职能，实质上是政府间信任关系的缺失，从而影响着营商环境的有效改善。

（二）政府职能中监督、管理与服务职能不清，责任不明

政府职能包括监督、管理和服务等不同的表现形式，现实中，因在监督职能中兼有管理职能，在管理职能中兼有服务职能，导致监督、管理和服务职能混杂，部分政府工作人员站位单一，重监督缺管理或重管理缺服务，意识和行为过于绝对，不利于营商环境的改善与优化。此外，机构改革后存在强者衡强、弱者衡弱的可能，有的政府部门职能和人员多，行政权力过于集中，对其职能运行情况进行有效监督也需进一步加强。比如，部分县级政府中原先单独设置的建设部门与房管部门合并，使本来机构职能和人员较多两个部分职能更集中，人员更庞大；自然资源局由国土资源和规划等部门合并，其机构、职能与人员也是如此。政府部门职能集中在方便提供较好的营商环境服务的同时，也对加强外部监督提出了更高的要求。同时，机构改革将政府部门间的职能进行整合时，相应的监督、管理与服务等职能也应进行重新分割和明确，实行政府职能转型，并通过政务公开的方式向社会公布，接受社会监督（现实中，部分带有服务和中介性质的事业单位和国有平台企业等职能划分实际并不清晰，而是运用行政职能进行履职活动，影响着营商环境的改善与优化）。

（三）行政执法监管机制弱化，执法不作为影响着营商环境的公正性

在政府职能转变过程中，地方政府存在执行监管职能弱化，力度不够的情况。对于同级执行而言难以真正落实到位，特别是地方政府出于政治利益和经济利益上的考虑，对区域内出现的违法违规现象比较倾向于大事化小、小事化无，存在着不作为的情况，影响着执行监管的效力。这对良好营商环境的形成造成不利影响。

（四）部分干部作风不实，干部考核管理监督不力

干部作风问题代表着政府形象问题，在新形势下，面对经济下行的压力和改革力度加大的现状，以及干部监督机制的不断强化，责任追究对干部的工作带来很大压力，部分干部在工作上为了少出差错，而少办事、办事推诿，不敢担当负责，工作上玩太极，导致作风不实，影响着营商环境的改善。另有部分干部经不起外部利益的诱惑，不能坚守责任底线，违规办事，工作上乱作为，导致社会上部分不良风气在干部作风上得到蔓延，影响了干部形象。究其原因在于现行干部考核管理监督不力、落实不彻底，在干部管理权限上存在能进难出，交流渠道狭窄；在薪酬管理中没有执行薪酬绩效管理，在干部考核上实际没有激励机制，干好干坏一个样，难以调动干部工作积极性。

二、转变政府职能优化营商环境的有效对策

（一）政府职能还权归位，解决政府职能缺位与越位的问题

转变政府职能，优化营商环境是当前政府工作的重点内容，须按照政府层次做好职能设计，真正实行各负其责、各担其责，建立上下级政府间的信任关系，配齐各级政府职能权限，促进营商环境在整个社会经济领域得到优化。一是按照金字塔式设计政府职能管理结构，在各级政府间实现职能的优化与配置，保持政府职能协调平衡。省级政府要加强政府职能的宏观监督，减少细微事项的管理，从而对整体方向、布局、观念等起到监督、协调与推动作用。将税务、市监、环保等所谓垂直性的职能管理权限下放，归还本位，建立政府间的政治互信，不得以加强对下级的监督为由，弱化下级政府的职能，解决政府职能缺位与越位的问题，从而理顺政府间的职能关系，促进营商环境的整体优化。二是强化县级政府职能。县级政权在我国社会经济发展中具有承上启下、举足轻重的作用，为此，需强化县级政府职能在优化营商环境中发挥更大作用。同时，为保证政府履职责任的落实，需要发挥同级人大、政协的职能作用，加强对政府职能的监督、协调。三是重视乡镇政府职能作用，扩大人民群体参与鄉镇事务管理的权限。乡镇政府直接面向基层，与人民群众紧密相连，为此，要重视乡镇政府职能建设，并使得村组、社区群众广泛参与乡镇管理事务，从最基层着手，直接具体地参与和共建，共同发力优化营商发展环境。

（二）理清政府监管与服务职能界线，落实政府部门责任

在机构改革中，要进一步理清政府监管与服务职能，清晰责任界限。将一些服务性的职能从政府行政职能中剥离，从而，使监督职能得到强化，使服务效率得到提升，促进营商环境得以改善。

（三）加强政府综合执行体系建设，打造良好的行政执法环境

为规范政府依法执法，必须建立和完善政府综合执行体系，加强政府综合执行能力建设，保障政府职能高效运行。通过建立综合执行体系，改变现有的部门执法现状，从而规范政府行政执法流程，提高行政执法效率；同时，可以加强对各个不同职能部门行使职责权利进行有效监督，促进政府部门强化履职责任。

（四）加强干部考核管理，促进干部作风改进

一是改进干部人事管理，建立促进干部能进能出的用人机制。对现有人员，根据“老人”老办法，“新人”新办法，实行不同的管理方式，促进干部管理的平稳过渡。二是将“人”“事”管理脱钩，推行人事代理制和用工派遣制度，实行人与事分离，促进公务人员的合理流动，使公务员真正履职服务于公务，而不局限于某个部门范畴。三是推行绩效考核管理制度，强化干部薪酬管理。改变现有的职级管理工资结构，运用“基础工资+考核绩效”的办法，加强对干部的薪酬管理，将干部的工作作风、工作效率纳入考核范围，促进干部作风的根本转变，从而提高政府的行政效能，促进营商环境有效改变。

三、结语

转变政府职能，优化营商环境，对于促进社会经济发展具有重要意义。为此，需要政府间建立互信，做好职能分工协调；要理清监管与服务的关系，加强综合执行监督；同时，要推进人事制度改革，改变干部作风，从而推动良好的营商发展环境的形成。

（作者单位为阿拉善盟发展研究中心）

参考文献

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