社区治理中元治理与强政府强社会模式的逻辑

2019-05-27范美云王矗

青年与社会 2019年13期

范美云　王矗

摘要：城市社区治理作为国家治理结构的基本单元，对于实现国家能力和治理体系现代化具有重要的意义。善治，作为国家治理能力与治理体系现代化的不可或缺的重要组成部分，既是城市社区治理的理想状态也是终极目标。根据当前我国城市社区治理的实际情况来说，善治尚处于摸索阶段，在此阶段中，为了构建起具有中国特色的现代化社区治理体系，克服社区治理失灵的潜在风险，文章将以元治理理论为指导，在分析当前我国社区治理的困境的基础上厘定政府与各多元主体间的职能定位、强调政府这一特殊主体在治理网络中的主导地位及其“同辈中长者”的角色定位。同时，元治理视角下的城市社区善治的实现与强政府强社会的治理模式具有相互依存、相互促进的关系，在当前我国强政府弱社会的现实背景下，构建强政府强社会的模式不仅是实现社区善治的现实条件，还是社区善治实现的必然状态。此外，社区善治的实现与公民社会的成熟发育密不可分，二者之间也存在着相互制约、相互依存的关系，文章构建起强政府强社會模式、公民社会、政府、社区善治之间的理论关系，从而论证元治理的治理范式对我国社区善治研究的指导意义。

关键词：社区善治；元治理；强政府强社会；公民社会

一、问题的提出

步入中国特色社会主义新时代以来，在全面深化改革，努力建设中国特色社会主义的热潮中，在转变观念、锐意进取，全面建成小康社会的背景下，我国城市社区建设迎来了大发展的良好契机。我国自十八大以来，在加快国家治理能力现代化建设背景下，以习近平同志为核心的党中央立足于我国经济社会发展最新态势，对社区建设在理论层面提出了新理念、新表述、新论断，形成了中国城市社区建设新的治理观，对社区治理进行了全新的探索，推动实现社区管理向社区治理的转变；在实践层面做出了新部署、新安排，提出了新要求、新目标，推动探索具有中国特色的现代化社区治理模式。党的十九大报告要求：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这为我国社区治理党政主导、社会参与指明了方向，是对我国社区治理提出的总体要求，既反映了治理理论的政策意蕴，又顺应了社区治理的中国情境。

在此背景下，我国基层社区治理在理论与实践层面逐渐形成了由单一主体走向相互依赖于合作的多元主体共治的趋势，并在此基础上涌现出了一批创新性的社区治理模式，但仍然要承认的是，目前的社区治理运作机制尚存在明显的缺陷。政府与其他社区治理主体处于一种“角色失衡”的状态，各主体在参与社区治理时难以对自身角色进行准确定位，因而不可避免地陷入一种碎片化治理失灵的困境，这已然成为制约我国城市社区实现善治的瓶颈。

本文在基于当前社区治理的政策背景并结合当前我国城市社区治理的相关问题的思考，试图从元治理理论入手并通过其与强政府—强社会模式的内在逻辑进行分析，为社区善治的实现提供一种可行性路径。

二、元治理及其理论

元治理，又称“后设治理”或“治理的治理”，这一概念是由英国著名理论学家鲍勃·杰索普于1997年提出的，其意为“协调不同形式的治理，并确保它们中的最小限度的相干性”，是针对治理失灵而探索的将不同治理模式重新联系起来的新型治理模式。元治理的核心内涵是：

1.政府在社会治理体系中发挥主导作用，是治理规则的制定者。杰索普认为：“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家（政府）还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。这也是元治理理论的突出特色即强调国家在社会治理中的主导作用。”

2.政府与其他社会力量合作，是对话、协作的主导方。元治理理论扬弃了治理理论的观点，吸取了其强调多元主体共同参与的可贵之处，将政府与其他社会力量确立为合作、对话的关系，同时摈弃了其将政府视为与其他主体具有相同地位的观点，强调“将国家请回中心”，发挥政府主导作用和“同辈中长者”的角色承担。

3.强调政府在治理执行的监督作用。政府是治理规则的主体，其在治理过程中扮演着“掌舵者”的角色，因此，各治理主体需要在政府制定的规则的框架中行事。但在规则的落实过程中，难以避免出现各种各样的差错，因此，政府必须要对这整个过程进行监督，审查和监督各治理主体在治理过程中的行为以及时纠正错误，从而起到预防、纠错以确保预定目标的实现。

4.政府在社会利益博弈中的协调作。政府通过利益协调机制平衡各治理主体的利益，从而为各主体在社会之过程中找到一个交汇点，从而使得各治理主体建立起一种基于共同价值上的“信任”，最终构建起共治的合作网络。

元治理理论通过强调国家（政府）的中轴或主导地位，从而克服治理失灵以提高国家治理水平。在当前我国正处于国家治理结构转型的关键期，元治理理论有助于构建强政府强社会的模式进而实现国家治理能力与治理体系现代化。本文将国家治理的微观层面——社区治理，应用元治理的理论范式探索实现善治的逻辑路径。

三、城市基层社区善治的实现逻辑

本文认为元治理的运用是当前中国治理体系和治理能力现代化将建设的一条可行路径，其主张的社会多元主体参与，国家权力回归而又并非简单的科层等级治理模式的重复的理念对于改善当前我国的社会治理格局，实现城市社区善治具有重大的借鉴价值。

（一）元治理与强政府强社会的构建

实现“强政府、强社会”的良性互动是基层治理的重要法则。在政府与社会的关系上，理论界提出了四种模式：强政府—弱社会、强政府—强社会、弱政府—强社会以及弱政府—弱社会。西方国家一般是弱政府—强社会，多数发展中国家是弱政府—弱社会或强政府—弱社会。实现国家治理能力和治理体系现代化需要科学的厘定政府与社会的关系，如表1所示。

本文通过上表对政府与社会关系的四种模式的分析看出，这四种模式中，强政府强社会的模式是最为理想的社会管理模式。在社会管理方面，强政府强社会是中国社会管理创新的一个重要方向，“国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以是双赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会”。“当前中国社会治理的建设和推动，需要在社会、政府、社会组织等多方力量参与协同参与、协同治理以构建强政府与强社会的合作治理模式来实现善治的目标。”一般认为，当前中国尚处在强政府弱社会的关系模式下，中国政府无论在理论上还是实践上都表现出典型的强政府现象，具有强大的社会动员力量，似乎能够应付来自社会的各方面挑战并显示出一种“从容”的姿态，表现在社会治理方面，政府占据绝对的主导地位，在政策方案的制定、执行上处于主导性的地位；而社会力量则表现的较为薄弱，在社会治理方面发挥的作用也相对有限，掌握的合法性资源少，其发挥自主性的空间往往是来自政府的授权，即是被动的发挥主动性。因此，随着十八大以来我国社会治理能力与治理体系现代化以及善治的提出，强政府与强社会的模式将是我国社会治理水平全面提升的重要可行路径。

强政府的“强”并不在于政府在权力垄断上的强制，其真正含义在于政府在社会治理过程中的责任承担，在于对社会公共事务的全局性的筹划和把握，即在社会管理方面更多的在于制度建设上。而强社会的构建则是依靠社会力量主动参与到政治过程中，实现多元主体的协同治理，从而形成一个社会自我管理与自我完善、公民意识发达、社会力量高度组织化的强大的社会。这与元治理所强调的政府在社会治理体系中发挥着“同辈中长者”作用的理念具有高度契合性和理论上的相通性。因此，本文认为，元治理所强调的国家权力的回归与社会多元主体的协同共治正是对构建强政府强社会关系的理论阐释，为其提供了有力的理论工具。城市基层社区治理是社会治理中的一个非常重要的方面，也是衡量我国社会基层治理的一个尺度。因此，在城市基层社区治理中，在元治理理论指导下的强政府强社会模式的构建是一条可行的路径。

（二）成熟的公民社会——元治理实现的核心驱动力

公民社会与社会治理创新密不可分，其所彰显的实现人民当家作主的公民主体性、组织多元性，以及多元主体协商共治的社会包容性，是治理现代化中最为核心的关键要素。在元治理的视角下实现社区的善治，构建社会多元力量共治的治理结构，公民社会的培育是必经之路。善治的真正实现需要以公民社会的高度发育为前提和基础。本文认为公民社会的具体内涵主要体现在公民社会组织、公民社会价值、公民社会空间以及公民社会权威。将四个维度进行聚合可以得到公民社会发育的巨大的推动力，而成熟发育的公民社会又是社区治理现代化进而实现善治的基础力量，根据元治理理论，将社会治理的主体集中在未得到充分发育的社会力量当中，不仅不能取得良好的治理效果，更会造成治理失灵的严重后果，因此，要达到一种良善治理的理想状态，就要在放权社会的核心理念指导下，通过各种途径强化公民社会这四个维度进而培育公民社会，实现其健全、充分的发育。

通过上文对强政府强社会模式、公民社会与元治理的内在逻辑关系，可以进一步构建起一个以元治理为支撑、以社区善治为最终目标取向、以公民社会、政府、强政府强社会为变量的相互衔接的结构图。如图所示：

四、结语

通过上文的分析，本文从构建强政府强社会模式和公民社会的健全这两条逻辑路径，并通过元治理理论将二者连接起来为实现城市社区善治提供了思路。在两条路径下，城市社区善治的实现必须厘定政府在这一过程中的职责定位，那就是肯定政府仍是多元系统中的成员的同时，更应重视政府在其中所具有的元治理的主导作用。此外，善治的实现需要以社会多元力量参与为实现路径，这就需要以培育公民社会的充分发展为前提。元治理在理论上将这两条路径联系起来，阐明了其内在逻辑关系的同时寻求可行性措施。在实践上，各地的城市社区治理经验已经证明，元治理理论在城市社区的运用有效克服了治理过程中的诸多难题，在构建强政府强社会模式下的城市社区善治具有重要意义。

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