城市社区治理中公民参与的研究

王婧媛

摘要：党的十八届三中全会指出，实现国家治理现代化需要公民参与、社会协同。目前，社区治理中存在公民参与意愿与动力不足、搭便车思想、参与途径单一、信息不通畅、权力缺乏制度保障等问题，应当通过创造良好的公众参与环境，建立、培育社团组织，拓展参与渠道， 完善信息公开制度，提供制度保障等路径来促进和保障公民参与社区治理，从而进一步实现国家治理现代化。

关键词：城市；社区治理；公民参与

一、研究背景与意义

党的十八届三中全会提出国家治理现代化的理念，要求全社会人民和社会各个团体组织紧密合作。十九大，习近平同志指出，社会治理核心在人，重点在城乡社区，关键是体制机制的创新。中央要求推动社会治理重心向基层下移，把人力、财力、物力更多投到基层。以网格化管理、社会化服务为方向，强化城乡社区自治、健全新型社区管理。在公民通过参与治理来满足自身需求的过程中，仍存在许多问题。

二、公众参与与社区治理的基本理论

（一）概念界定

1. 公民参与

“公民参与是指公民通过各种合法形式参与政治生活的行为，它反映了公民在政治系统中政治活动的地位、作用和选择的范畴。”公民参与首要就是要有公民参与的主体，其次就是参与的内容，最后就是它通过什么渠道去参与。参与的渠道是多样化的，可以是决策和选举，或者是进行监督。

2. 社区治理

简而言之，社区治理就是通过一系列合理合法的方式方法对所在区域内事务实施有效性管理，而管理者可以是政府，也可以是非政府组织，亦或是居民。社区治理是三个治理主体以相同的社区认同感为基础，为了共同的利益，团结协作、一起努力，最终加快民主化进程。

（二）理论依据

1. 协同治理理论

协同的意思是协调合作。协同学是由德国的赫尔曼· 哈肯创立的，治理理论是詹姆斯·N·罗西瑙为主要的创始人之一。这个理论强调治理主体不是政府为主导的单一主体，是多元化的。他们之间有着平等并且愿意团结互助的联系，暗示着政府不再可以用国家的强制力进行管理，而是和其他主体进行商量一起解决事务。在此过程中，政府制定整体的规则和目标而不是放任其他主体自由不受控制。

2. 治理理论

治理本意是指控制、操控。治理理论创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。”俞可平认为“治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。”治理理论强调的是治理主体的多元化，通过政府、公民、社会组织共同协作处理社会问题。

三、公民参与社区治理中存在的问题

（一）公民参与意愿与动力不足

在社区治理中，公民参与度十分重要，而在现实生活中，大部分社区居民参与意愿并不强烈。公民只重视和自己利益相关的公共事务，眼光不够长远，并不会考虑到集体利益，所以在大部分情况下公民不会积极参与到社区治理工作中。积极的公民参与会使社区的民主建设进一步推进，而消极的参与状态以及冷漠的态度会影响社区民主氛围。城市社区的公民对于参加社区治理的理解程度和参与治理的意义两个方面存在一定偏差与误解。

（二）搭便车思想致使集体行动难以达成

当在对待和大家都有关系但与自身利益冲突并不大的事情时，部分人会无所谓，这种心理的存在，造成大家即使愿意参与某些事情，由于外在条件也就缺乏积极性。由于公民参与社区治理的结果具有公共物品属性，公众对治理的看法是可做可不做，和自己关系不大、或“治理不是一个人的事情，总有人去管的”、“居民参与只是走过场，没影响力”。社区治理的结果影响和受益的是全体居民，治理需要大家共同参与，但是现实中大家会选择“搭便车”，最终难以达成集体行动。

（三）公民參与途径单一

社区现有的公民参与方式包括：集体投票式，即重大事项的决策需要在一天集中一段时间，邀请业主代表来参与投票，根据社区提供的不同方案选择合适的，少数服从多数的原则决定方案；公告宣布式，社区会把需要决定的方案放在宣传板上供大家查看，大家根据自身的想法可以到社区提意见，社区经过考虑后进行更改；随机抽查式，在社区活动的场所随机调查几个人来确定决定是否合理。

要通过协调、谈判、合作关系等确定集体行动目标的方式以实现对整治区域的联合管理。换一种参与方式和民意征求方式会使民主普遍化、具有亲民性。

（四）公众参与信息不通畅

我国早就要求对于政府政务的进展情况进行公开，但是治理方面实际公开情况并不是很及时、全面，居民通常在结果定下来后才了解到政府的打算。一方面，在信息公开的内容上，政府行政部门出于各种原因对于政务处理的信息予以保留，不愿意把信息公之于众，或者只公开一些经过筛选的、价值不大的信息。另一方面，在信息公开的时间上，政府信息更新具有滞后性。政府部门发布信息多通过其门户网站，但更新方面往往不及时，而且价值不是很大，群众的意见得不到及时的反馈。公众参与治理过程中的信息不畅通，使得公众对于治理不了解，无法参与其中。

（五）公众参与的权力缺乏制度保障

当前，公众参与被提到法律层面，在法律规章中有提到，但并没有落到实处，公众参与治理仍处于形式主义阶段。相关的法律法规，注重的是对于行政授权方面的规定，在公民参与治理方面规定的比较少。在《城乡居民委员会组织法》中，对于公众参与权利的规定，提到报送审批的材料中要带有公众的意见、要求和建议，只是提及到参与但没有具体规定。群众参与权力难以得到保障，即使群众参与到治理中，也仅仅是听取上级的要求，并不能影响行政机关的权力使用，最终结果是公众在治理的决策上只是形式上的参与，没有实质的作用。

四、完善公民参与社区治理的途径

（一）创建良好的公民参与环境，增强公民参与意识

公众参与治理实际上是在行使自己的權力，为了社区更好的发展，但是现实中公众对问题不是很了解，参与程度相对来说不高。要使公众能有效地参与相关治理政策的制定，就需要良好的社会环境，政府、社区要加强治理参与的相关宣传工作，可以针对不同群体通过举办讲座、发放传单、社区宣传、舆论媒体宣传、网站建设等多种手段，使得更多的人对社区治理得以认识并熟悉。只有拥有一个良好的宣传环境，才可以转变公众落后观念、强化公众的参与意识，让公民认识到自身的重要性，如此公众才会积极主动地参与到治理之中。

（二）建立、培育公民参与社区治理的民间社团组织

由于人们搭便车的行为与思想，公众对待治理并不关心，积极性低下。在这种情况下，就需要通过第三部门来提升公众参与治理的可能性和影响力。通过加强公众参与类型的社团组织建立，这些社团组织的建立为公众之间的交流提供了方便的途径，也是公民获取治理相关信息的一个途径，弥补公众自身的力量单薄、认知不足的缺点，使得公众分析、了解治理的能力提高，科学、有效地加大对政府治理的影响力。社团代表参与政府治理政策的制定，可以更有效地体现公众的意志，增大公众决策的影响力，保障群众利益最大化。政府部门应该对社团采取积极的态度，制定相关的规章制度，创造良好的发展平台，促进社团独立、有效地发展。

（三）拓展参与渠道，加强对公民参与治理的专业培训和指导

应该加强对公众参与治理渠道的完善和拓宽，一方面优化民意传达的途径，建立专门提供相关信息咨询服务部门，有专设人员接待来自社会的意见，使公众参与治理得到政府部门机构上的保证，对于社会和群众反映出来的问题多关注，通过信访工作了解具体情况，避免低成本陷阱。另一方面要加强社会舆论的监督作用，支持媒体对于治理决策制定过程和实施情况进行跟踪报道，允许对政府部门的决策失误进行批评和建议。

由于公众对治理的内容等方面存在错误的认知，需要加强对公众的专业培训和业务指导。政府应当以人为本，加大对公众参与治理人力、财力上的投入，通过有层次的培训与指导，让普遍群众能够根据自身的认知水平去接受、理解有关理论知识以及具体做法，可以通过各种传媒，如讲座、广播、公益广告等方式，使人们对治理更加熟知，告知他们用长远发展的眼光看待问题。当公众对治理熟悉了解后，逐渐引导公众参与治理。

（四）完善信息公开制度，保障公民的知情权

相关信息的发布不应只停留在某一个方面或某一阶段的公开，应对决定、操作实践、管理等多部分进行透明化，其内容应该包括政务公开、听证会、论证会等相关信息。推进“互联网+政务服务”，积极运用大数据、云计算、移动网络等信息技术，加强政府门户网站建设，使政府有效传递信息。在公开的内容方式上，应对不同的类型采取不同的方式进行公开。例如控制性详细治理，应用有效的方式使那些可能受影响的群众充分知晓相关的信息，该治理影响的范围相对有限，因而常通过报纸、电视以及固定地点展示的形式使公众知晓，除此之外，可以将治理方案以邮寄的形式（对象通常是受影响的群众）纳入考虑的范围。

（五）为公民参与治理提供制度保障

希望公众参与社区治理具有影响力并保障群众利益，首先要提供相关的法律保障。法律法规要对公众参与的内容、方式、程序做明确的规定，把公众参与尽量细化到治理制定的全程之中。其次，注重公平、实现公平，在组建治理社团时，让没有利益纠葛、态度比较公正的组成人员参与其中。有关治理部门的工作人员定期参与社团的讨论会议，更好地了解广大民众的内心想法，公众也同样可以对相关治理方案提出疑问，更好地形成互动。

治理过程是多元主体双向互动而不是单个主体独自进行，要注重彼此的了解与合作。通过公众和政府工作人员之间的相互交流，政府将收获民众意愿，并把具有典型性的意见融进治理中。并且应当实行相应的激励制度与问责制度，其一是鼓励群众参与，对于参与治理的民众实行名誉上的奖励，如“良好市民”、“先进个人”的称号，调动群众积极主动性，其二是通过群众对政府工作效率的评价，将他们的满意度纳入部门的考核过程，使得政府部门重视群众想法。

五、结语

国家治理现代化的发展中存在很多不可知因素，为了安排好国家、城市、社区各项建设以及发展，公众参与相关工作愈发得到重视，然而社区治理模式的价值取向与现实悖论使得中国社区建设难以突破所面临的困境。社区治理虽是一项自下而上的民主方式，而在当前的中国只能通过自上而下的制度改革才能完成，这与中国历史以及人口众多息息相关，所以应当在明确的政策制定与执行导向的前提下，改变参与者的角色和机构之间协调运行的模式，不仅仅对社区自身进行变革，也要着眼于系统本身，也就是对社区这一节点与此有关的系统生态的改革：政府职能的转变、公民素质与能力的提升、依法行政的推行和对社会力量的扶持。

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（作者单位：上海工程技术大学管理学院）