四川县域经济发展的风险揭示及防范

贾晋

2019年初，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上发表重要讲话。他强调，面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

五大风险需重视

四川省有183个县区，是全国各省市自治区中县级行政单位最多的省，县域经济发展是四川省经济高质量发展的重要支撑。由于县域资源禀赋和发展水平差异大，发展县域经济必须具备高度的风险防范意识，研判县域经济发展的风险隐患和风险点，做出风险应对措施。

一是债务风险。长期以来，各县在经济发展的过程中，为确保在基础设施和产业园区建设中的资金投入，普遍以县级政府平台公司为载体，以政府土地储备及土地出让收入为主要还款来源，向商业银行、信托等金融机构大量举债，同时采用BT、PPP等模式向社会企业举债，积累了大量的显性或隐性债务。在下一步的县域经济和乡村振兴发展的过程中，必然还会出现巨大的资金需求缺口。为保障资金需求，一些地方政府又通过发行专项债券，加大信托融资力度，以及设置产业引导基金的方式加大举债力度。不仅负债水平远超其自身财政还款能力，大规模政府债的发行有推动通货膨胀的可能。同时，在举债发展过程中，各县普遍都选择产业集群发展模式，力图通过围绕几个产业上大项目，在县域形成具有一定规模的主导产业集群。在这种发展模式下，一旦各地所上的项目存在较强的同质性，企业经营难免会面临较强的市场竞争和风险。上述问题叠加，极可能出现“企业经营风险——金融机构风险——政府债务风险”多重风险叠加，诱发县域系统性的财政金融风险，出现灰犀牛事件。

二是“乡镇塌陷”风险。在县域经济地理格局中，县域工业一般以工业集中发展区为载体，采取在县城集中布局的方式。随着产城融合推进和相关生产性、生活性服务业发展，县城资源集聚能力大大加强。另一方面，随着乡村振兴战略实施和农业供给侧结构性改革的推进，特别是农商文旅体产业跨界融合发展，村庄的发展受到了前所未有的重视，大量的政策投向村庄，大量的资本涌向村庄。但与此同时，处于县城和乡村之间的普通乡镇却面临着发展的困境。虽然2015年之后“特色小镇”成为热点，但产业特色不鲜明，房地产导向过于明显等发展模式的偏差显然无法支撑特色小城镇的发展。这种格局下，就出现了农村人口进城不进镇（乡），政策、资本下乡进村不过镇（乡）的局面，导致县域经济发展呈现出县城和村庄两头热，普通乡镇冷的“乡镇塌陷”现象。上世纪八十年代初，费孝通曾提出“小城镇、大问题”，强调小城镇发展对于中国乡村乃至城市发展的重要作用，但从实际情况看，小城镇发展却一直存在诸多障碍，对于县域经济发展的带动能力一直不强。特别是当前一些地方还在推进乡镇合并，合并后往往是重点镇区得到发展，被撤并镇区更容易被忽视。

三是政策的“考核化”风险。当前，四川省围绕县域经济和乡村振兴发展已經先后出台了一些政策文件，特别是围绕着考核评比分类制定细化的评价指标，并根据考核评比情况对先进进行激励。同时，围绕现代农业产业园，美丽乡村，田园综合体以及农村人均环境综合整治等重点任务也分别制定了考核目标激励政策。这种围绕建设任务通过细化考核指标进行“标杆激励”的政策导向，的确可以起到明确目标，示范引领的效果。但是，很多地方干部却产生了“干成什么样很清楚，怎么干成这个样不明确”的困惑。特别是一些客观的经济指标，往往反映的是众多经济活动的结果，如何从中选择本底最为适宜的发展路径，如果缺乏深入研判会让人感觉“无从下手”。其次，“考核化”激励政策的结果往往是发展基础较好，后劲较足的地区脱颖而出，一些基层干部将之评价为“肥上加膘”。而大量资源禀赋条件不突出，发展基础普通的区域只有“望洋兴叹”。再次，但在实际政策执行过程中，往往出现政策传导机制不健全，以及压力向下传导了，但扶持政策却没有细化落实下去。导致基层政府不了解上级政策，无法执行上级政策，特别是无法享受政策红利。

四是乡镇政府发展能力弱化风险。农村税费体制改革后，乡财县管使得乡镇财政自主性下降，执法权等多项权能上交，乡镇政府普遍出现发展能力弱化的现象。2017年中央发文要求加强乡镇政府服务能力，但从实际情况看，乡镇政府责权利配置问题却依然没有得到有效解决，普遍存在着责任大、事权重，而财权和行政权弱的局面。一些基层干部反映，过去是“上面千条线，下面一根针”，大量的任务下给乡镇。现在是“上面千把锤，下面一跟针，锤锤敲你肉”，不仅要下任务，还要承担具体责任。没有实际权力的乡镇政府很难有力地推进县域经济发展。正因为此，一些地方在发展县域经济过程中，也采用了一些办法，如采用围绕产业设置经济管理部门，如设立茶叶局、柠檬局等，也有围绕功能分区设置管委会，如现代粮油功能区、农耕文化功能区等。这些部门设置的目的是为了加强对县域经济工作的管理，但是否又造成了管理层级和机构人员的膨胀呢？因此，统筹县域行政管理部门责权利的配置是发展县域经济必须直面的问题。

五是规划“各执一词”风险。当前，四川省各地正在编制乡村振兴战略规划，要求探索“多规合一”，统筹空间规划布局。今年是“十四五”规划年，各县也要开展“十四五”规划的编制工作。同时，一些地方还在编制专门的县域经济发展规划以及城镇化规划，产业园区规划，乡村旅游规划等专项规划。那么就出现一个问题，如果上述规划在空间布局上不落位，那么会出现“自说自话”的现象，如果要求在空间布局上明确落位，又会出现“各执一词”，究竟谁是上位规划的问题？现实情况是，不仅多规难以合一，即使是城乡规划和国土规划都难以实现“规土合一”。尽管我国多部法律法规中都明确要求“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，但关于两规如何协调、如何衔接，所有法律均未加说明。这就给实际工作中如何进行两规协调带来难度。还值得指出的是，大量的县域城镇总体规划和国土规划都缺乏对当地产业发展的深入研究，其研究团队缺乏真正懂得县域经济发展规律和趋势的研究人员，导致规划缺乏战略性和前瞻性。

五条优化推高质量发展

为确保县域经济高质量发展，建议进行如下政策优化：

——加强县域经济金融系统性风险防控体制机制。一是构建县域经济风险预警平台建设，将县级政府（包括各类政府平台公司）发行债券、信托以及银行融资形成债务和担保形成的债务，BT、PPP模式形成的隐形债务，县域重点项目企业债务以及金融机构不良贷款情况等纳入风险预警平台，防范各类风险的联动。二是严格控制地方政府融资收益自求平衡债券发行规模，特别是对于同一地方发行多个项目，而还款来源基本相同（财政+土地出让收入）的行为要严格控制。对于已有债务水平较高的地方，要严控专项债券发行。三是将地方政府负债水平作为县域经济高质量发展的重要考核指标，严控负债规模。

——加强对小城镇发展的政策引导支持，突出资源集聚、发展特色和服务带动功能。一是分类型科学定位功能。小城镇可划分为重点镇、特色镇和一般镇三种类型。重点镇要加强对包括人口、资本等资源要素集聚的政策引导。特色镇要加强对特色资源禀赋的挖掘和特色产业的培育。一般镇要加强对乡村公共服务辐射带动功能。二是在小城镇科学布局产业发展载体。在县域特色小镇、田园综合体和现代农业产业园等要素集聚载体空间布局过程中，要适度考虑在县城外的区域布局，确保县域经济适度均衡发展。三是加强小城镇基础设施和公共服务建设，承接城市功能外溢转移以及对乡村发展的辐射带动。

——優化县域经济发展的指导性政策。一是要避免县域产业同质化，加强对县域经济发展招商引资和项目引进的指导。构建全省统一的县域产业经济地理全景图和产业链路线图，重点产业链重点企业名录表。二是对县域经济发展的激励，既要考虑总量激励，也要考虑增量激励。特别是对于一些发展基础薄弱区域，也要考虑政策的扶持。各部门要简化基层政府项目申报和评选的工作要求，尽量降低基层在项目申报中的工作强度。三是要加强政策传导机制和协同合作机制，特别是要求各级各部门出台具体的配套实施和操作方案。

——对乡镇政府进行“赋权增能”。一是继续加大强镇扩权实施力度，对乡镇政府进行“赋权增能”，赋予乡镇政府必要的财权和行政权。二是推进乡村公共服务职能下沉，涉及乡镇公共服务职能的事业站所要尽量交给乡镇政府管理，涉及乡村日常管理的执法权尽量由乡镇政府承担。三是加大乡镇干部的激励政策，拓宽优秀村干部进入乡镇公务员的通道。

——统筹县域空间规划体系。一是编制县域空间规划，以此作为县域各类规划的基础。空间规划要对县域的生产、生活和生产区域进行城镇开发边界、耕地保护红线以及生态保护红线进行科学划定。二是让从事县域经济和“三农”研究的团队和研究人员更多的介入县域各类规划的编制工作，加强规划编制的科学性。三是建立县域规划协调工作机构，统一协调各类规划编制过程中的衔接问题，加强规划的动态调整机制。