“民告官”入法30年，律师有话说

曹竹平

“飞跃起诉”确保了公正，但政府首长仍“出庭难”

三十年前，1989年4月4日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，并于1990年10月1日起施行，这标志著“民告官”的诉讼制度在中国变成一项普遍性的公民权利救济制度。

1988年的包郑照诉浙江省苍南县人民政府强拆房屋一案，成为了新中国“农民告政府第一案”。当年，最高法院成立了行政审判庭。1989年4月《行政诉讼法》通过，经过多年司法实践，十二届全国人大在2015年对行政诉讼法进行了一次系统、全面的修订，在2017年增加了行政公益诉讼有关的内容。

2015年《行政诉讼法》全面修订后，作为一名行政法领域的专业律师，我办理了不少首例或者影响重大的行政案件。其中就包括新法施行后的第一例诉江苏省政府的收回国有土地案件、新法施行后浙江高院第一例指定管辖的重大安全生产事故案件、上海第一例的环保管制性征收补偿案件，当然还有就是2017年以来，被媒体誉为“世纪盐改第一案”的盐业体制改革系列案件。办理过程中，我对该法有了更深刻的感受和认识。

比如，曾办理的宁波某重大生产事故案件，整个案件已经启动了刑事追诉程序，此时，我们代表事故责任方提起行政诉讼，期望就报告的调查结论进行重新处理。但依照安全生产法的规定，安全生产事故的调查组中有宁波市地方检察官共同参与，宁波法院再来处理本案可能并不合适。为了使得案件能够得到更为公平公正和超然的处理，我们作为原告的代理人，毅然采取了“飞跃起诉”的方式，请求浙江省高院提审或指定管辖。

当时是2015年5月中旬，浙江省高院立案庭法官之前未曾遇到过直接向上级法院起诉的个案，我们在立案时提交了相关意见，最终法院也采信了，将该案指定杭州中院一审管辖，为该案的公平处理争取了机会。我还记得在当年的这份立案意见中，特别引用了这样的表述：公平正义不仅要实现，而且应当以看得见的方式实现。严格依照法定程序推进诉讼，充分保障相对人的诉讼权利，本身就是行政诉讼法的主旨之一。

当然，新行政诉讼法的有些制度，也常让我们在具体的案件代理过程中遭遇尴尬。比如行政机关负责人出庭制度，在操作中效果的确有限。新法刚颁布不久，我们曾在一起诉某省政府的案件中，要求法官审查省政府省长为何不出庭应诉。法官也只能表示，法院并无强制力要求机关负责人出庭，且法律也允许行政机关委派其工作人员出庭。这样的话，立法很难得以落实。还有一些案件行政机关负责人虽出庭应诉，但全程一言不发，完全由律师来发表意见。

与之类似的还有复议机关维持原决定情况下的共同被告问题。原来，复议机关一旦维持了原行为，整个案件就与其无关，导致复议机关大量维持原行为，复议程序空转，法院缺少对复议行为的审查。新法规定复议机关在维持原决定情况下，作为诉讼的共同被告，就原行政行为的合法性共同承担举证责任。但由于在诉讼中，法院只审查复议机关的复议程序是否合法，这就导致了复议机关只就复议程序进行举证，而不会就原行政行为进行举证。这实质上也导致了新法在举证责任分配上的某些规定难以彻底落实或可能被曲解。

应将监委等新机构纳入公权力诉讼的被告

行政诉讼法的根本目的在于监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益，促进行政法治建设。因此，作为一名法律实务工作者，我们在展望行政诉讼法发展的同时，也还是希望具体制度的发展和实践能够步子迈得再大一些，保障再充分一些。

继续扩大受案范围。虽然2015年修法时，已经扩大了受案范围，并且允许就一些抽象性规范进行附带审查，但受案范围可以继续再扩大，对于一些内部行为外化的、低级别的行政立法、特别权力关系下的权利侵害，可以尝试纳入受案范围进行司法审查。最高法院诸多法官多次在著作中表示受案的标准应当是权利侵害可能性判断，但各地在实务中仍然存在以不属于受案范围为由，驳回起诉或不予受理的“立案难”问题。受案范围的不断扩大是不可阻挡的趋势，也是对行政权力监督、公民权利保护的一个有效途径。

继续拓展诉讼的被告范围。过去30年，行政诉讼的被告资格通过一些案件有了充分的扩展。比如高校、行业组织、基层群众自治组织等等，在特定情况下都可以成为行政诉讼的被告。当下，随着机构改革的又一轮开展，以及我国政治制度的发展变革，党政合署机构的出现，监委权力的运行，我们应当考虑在条件成熟时将这类机构纳入行政诉讼（编者注：应为公权力诉讼）的被告，把权力关进制度的笼子。

加快裁判方式改革。裁判方式类型化的问题，一直被各界诟病为不能彻底保护相对人权益。虽然新行政诉讼法增加了裁判方式，对各类裁判方式亦做了细化，但仍旧存在无法彻底解决行政争议的窘境。比如，行政机关程序轻微瑕疵被判决确认违法，行政机关多一个败诉，当事人又等于没赢，争议仍然存在。又比如在一些违法扣押的案件中，法院作出撤销判决，但行政机关抗辩判决主文并未判令返还扣押物。裁判方式如果一定要类型化的话，那应当围绕权利保护这个主题，再增加合适、适当的裁判种类，以适应相关情势的发展。