中国“无废城市”理念框架下的危险废物管理

■文 / 刘丽丽 谢懿春 李金惠

“无废城市”这一概念提出以来引发激烈的讨论，讨论的焦点围绕“无废”是否可能。

国务院印发的《“无废城市”建设试点工作方案》（简称《方案》）中明确说明：“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。除了在源头上尽量减少废物产生量，还将产生的废物充分甚至全部再生利用，实现近零排放。

《方案》指出，“无废城市”建设工作中大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物等为工作重点。其中，危险废物会对环境造成严重影响，必须妥善处理。不是只有工业生产活动才会产生危险废物，科研院所、实验室甚至家庭都会有危险废物的产生。因此，危险废物处理处置设施应作为城市基础设施，配套规划。通过科学的管理，源头减少危险废物的产生、鼓励危险废物的资源化利用，无害化处置，从而实现近零排放，成为建成“无废社会”的重要一环。

一、危险废物处理处置行业管理体系

《固体废物污染环境防治法》规定，危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。2016年修订版《名录》将危险废物调整为46大类别479种（其中362种来自原名录，新增117种），明确了危险废物管理的范围。2004年国务院发布了《危险废物经营许可证管理办法》（以下简称《办法》）并于2016年修订，《办法》规定在境内从事危险废物收集、贮存、处置经营活动的单位，应当依照 《办法》的规定，领取危险废物经营许可证。

除此之外，《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》组成了中国危险废物处理处置行业的法律体系，形成了包括污染防治责任制度、标识制度、管理计划制度、申报登记制度、源头分类制度、转移联单制度、经营许可证制度、应急预案备案制度、人员业务培训制度以及贮存设施管理制度在内的一套完整的管理体系。

目前，中国危险废物治理行业主管部门为各级生态环境主管部门，生态环境部负责对中国危险废物环境污染防治工作实施统一监督管理，各级地方生态环境主管部门负责对本行政辖区内的生态环境工作实施具体监督管理。虽然，中国的危险废物管理已形成了一系列法规制度，但应该进一步加强行业自律，加快危险废物处理处置行业的细分领域的标准及规范的制定修订工作，让行业内的企业有法可依，有标准可依，从制度层面上杜绝大型事故的发生；同时要推动危险废物的综合利用，减少填埋，向着“无废城市”的整体规划逐步迈进。

二、中国危险废物处理处置行业发展现状

（一）危险废物产生量激增

根据中国统计年鉴统计数据,2017年中国危险废物产生量为6936.89万吨，其中综合利用4043.42万吨，处置2551.56万吨，870.87万吨堆存，危险废物处理处置利用率达95%以上，相比2016年的82.8%有了长足的发展。但是，近年来中国危险废物产生量激增，据国家统计局统计数据，2015年中国危险废物产生量为3976.11万吨，2016年为5347.30万吨，2017年为6936.89万吨。迅猛增长的危险废物产生量给危险废物的管理带来了新的挑战。

（二）危险废物处理处置企业落地难

危险废物处理处置设施的建设要考虑防护距离、地质条件等多方面要求,造成了相关企业选址难的问题。完成选址后，还存在项目建设落地难的问题。“邻避效应”显著，由于当地居民因担心建设项目对身体健康、环境质量等带来负面影响，而采取强烈的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。危险废物处置行业还存在企业不成规模，不能稳定达标以及投运率低等问题，为危险废物的科学管理及风险把控带来了困难。目前，中国能处理25种以上危险废物的公司仅占中国总数1%左右，处理种类小于5种的公司占比达88%，且目前危险废物处置规模达到1000吨/日的企业不足1%，大部分企业危险废物处置规模小于50吨/日。2016年，危险废物无害化处置市场排名前10的企业市场占有率不足10%，市场集中度较低，未来存在进一步整合的空间。

（三）法规和标准体系不健全

危险废物种类繁多，虽然已有一系列的法律法规，但细分行业还有很多不足。危险废物经过利用以后，仍被定义为危险废物，其二次销售及利用存在诸多困难，相关企业承受巨大压力。如中国工业生产中产生的副产结晶盐类年产量超过2000万吨，由于缺乏相应的标准，难以认定为副产品，仍被认为是危险废物，因而无法作为产品销售。废盐没有出路，导致企业囤积的盐渣数量巨大。某些废盐经资源化处理后已经达到相应的工业用盐标准，但是由于其来源为危险废物，而目前没有针对危险废物源的资源化利用产品的标准，造成其二次销售及再次利用的困难。其他危险废物利用也面临类似的问题，资源化产品没有出路，致使相关企业运行存在很大的风险，造成行业发展的困境。

（四）危险废物利用和处置能力不平衡

国家统计局数据显示，中国2017年产生的6936.89万吨危险废物中，有4043.32万吨进行了综合利用，处理处置了2551.56万吨，危险废物的资源化水平不到60%，仍然存在发展空间。此外，还存在危险废物产生量与处理处置能力的不匹配问题，但是各省严格的危险废物跨省转移条例，又使各省在危险废物处理处置问题上成为一座座“孤岛”，导致某些省份一些大公司“吃不饱”，而某些处理能力较弱的省份又出现了危险废物堆存的现象，严重降低了市场效率，同时造成了较大的生态风险。地区发展的不平衡，还造成了单位质量的危险废物在不同省市之间处理的巨大价格差别。如《丽水市发改委关于工业危险废物无害化处置收费标准的批复》中规定自2018年12月16日起，浙江省丽水市危险废物焚烧处置价格的基准为3200元/吨，而据上海市物价局2018年12月的公示，上海市焚烧处置危险废物的价格为8500—10000元/吨。因此，应在把控总体风险的情况下，尽快消除这些市场瓶颈，让产业“活”起来，让市场充分发挥作用。

三、危险废物管理建议

（一）提升工艺水平，加强源头减量

尽管统计口径的改变以及越发严格的环保督查造成了危险废物“产生量”的增加，但从源头管控危险废物的产生仍是工作的重中之重。应鼓励相关产废单位逐步改善生产加工工艺，从源头减少危险废物的产生，并加大产废单位自处置的力度。加快淘汰落后产能，加强行业内新技术、新装备、新产品应用，提升工业绿色发展水平，从工艺过程中减少危险废物的产生。通过推动危险废物资源化处理，实现危险废物的二次利用，真正从生产源头实现危险废物的减量化是建成“无废城市”最根本举措。

（二）纳入城市基础设施规划，引导行业规模化、规范化发展

针对目前危险废物处理处置设施选址难、落地难的问题，可采取多项措施协同增效，使危险废物处理处置设施纳入城市基础配套。如可以把部分处理设施设置于城市的工业园区、静脉产业园，让处理处置设施成为园区配套设施的一部分。同时扩大宣传，提升公众和地方政府对该类企业的认知，最大程度地降低“邻避效应”的影响。解决处理设施的落地问题，不仅能够推动危险废物行业的平衡发展，还有利于危险废物处理处置设施的更新换代，推广资源化技术，减少填埋量，实现“无废”目标。危险废物处理处置企业目前存在的“小、散、弱”问题，给整个行业的发展带来巨大的风险。应从政策和监管的角度，整顿高风险企业，提升行业的产业化发展。产业发展起来，整个行业会有更多的资源去推动新技术、新的资源化利用模式，危险废物的资源化水平也会相应提高。危险废物行业向更加规范化、规模化、精细化的方向发展，也有利于降低相关企业的生态风险。

（三）健全行业法规标准，消除制度瓶颈

危险废物细分行业领域相关的法规和标准的制定，这也是解决危险废物处理处置行业痛点的关键手段。据生态环境部固管中心统计，2017年和2018年，中国水泥窑协同处置危险废物项目分别新增19个与26个，新增规模分别为104万吨/年和166万吨/年。较之项目总数仍为个位数的2014-2016年，水泥窑协同处置危险废物企业自2017年以来的迅猛发展主要得益于相关政策法规的出台和该技术巨大的盈利空间。正如水泥窑协同处置危险废物行业的迅猛发展，是随着相应标准法规的完善，要解决废盐等类似危险废物造成的行业痛点，也可以借鉴水泥窑协同处置行业的成功经验，在保证产品质量和把控产品风险的前提下，加快建立危险废物细分领域的标准法规，加强整体的资源化利用水平让整个产业“活”起来，减少危险废物的堆存和填埋，真正克服行业痛点。

（四）防控风险，推动行业平衡发展

政府可通过对优质企业政策扶持等方式，鼓励危险废物资源化利用企业的发展，鼓励资源利用模式和技术创新，加强低附加值品类危险废物的资源化。同时充分发挥市场作用，利用价格杠杆，在把控风险的前提下，最大限度地增强危险废物的资源化利用，减少填埋，通过对危险废物的科学管控，实现“无废”目标。只有充分调动行业的积极性，让产废单位和处理单位之间的工作形成良性循环，才能提高资源利用效率，将危险废物的环境影响降至最低。在保证风险可控的前提下，可考虑通过政策和标准的力量，让一些风险较低的危险废物进入整个市场，或许能够缓解地区发展不平衡的问题。