财政分权、地方竞争与土地财政

胡娟 陈挺

关键词：土地财政;地方竞争;财政分权;晋升

摘要：在效用最大化目标下，通过构建消费者、房地产商和政府官员的一般均衡理论模型，证明了政府官员效用的大小取决于地方竞争的程度，而地方竞争的程度对土地财政有着正向推动作用。采用全国31个地区2000-2016年数据，实证分析发现在控制地方经济发展程度的情况下，地方竞争和财政分权对土地财政有着显著的正向推动作用，建议降低地方政府对土地收入的依赖性。

中图分类号：F810

文献标志码：A

文章编号：10012435（2019）03008407

Abstract：This paper gives the conclusion that the utility of government officers is decided by the local competitive power according to the general equilibrium model on the premise that the utility maximum aim of consumer， realtors and government officers is achieved. The local competitive power has positive effect on the land finance. The conclusion that the local competitive power and fiscal decentralization has positive effect on the land finance in the situation of that the aim of economic growth is controlled by local government is proved by the panel data of 31 provinces area from 2000 to 2016. This paper has given a suggestion to reduce local government's dependence on land revenue at the end.

一、土地财政的缘起、现状及原因

（一）土地财政的起点

所谓土地财政，是通俗的叫法，学术界尚无严格定义。通常土地财政收入包括相关税收收入和产权转让收入，实际上土地财政是指地方财政高度依赖土地相关收入的一种财政模式。当前地方政府积极进行国有土地使用权流转，从而获得财政收入，且依赖性较强。土地财政甚至像90年代的预算外收入一样，逐步成为地方政府的第二大收入来源。[1-2]

土地财政中收入主体是土地出让金，自1987年深圳进行第一次土地的“招拍挂”以来，尤其九十年代以后，中国的土地出让金进入到了一个飞速增长的时期。国发（1989）38号文规定，土地出让金40%的比例集成到中央财政层级。财政部1989年以后陆续发布相关文件和管理办法，上缴中央财政的比例逐步降低。1994年分税制改革，土地出讓金主要作为地方固定的财政收入。国办发（2006）100号规定从2007年起，被纳入预算内进行管理。

（二）土地财政现状及影响

根据范围与内涵的不同，“土地财政”可从两个维度理解[3]，狭义的内涵认为土地财政就是地方财政对土地出让金的依赖，广义的定义认为土地财政不仅仅依赖土地出让金收入，还包括与土地相关的其他相关的税和费。本文认为与房地产相关的税收与其他行业税收影响基本相同，因此狭义的土地财政概念更为合理，本文采用狭义土地财政内涵。

如图1数据来源：《2001-2017年中国统计年鉴》、《2001-2017年国土资源年鉴》等。土地出让总价款包括四类土地出让方式获得的总额，单位：亿元，%。近些年来土地出让收入增长较为迅速，在地方财政收入中地位上升明显。2016年，土地出让收入占比40%以上，如果将四大基本预算体系全部纳入到财政收入中，占比约达20%，土地出让收入在财政总收入中的地位愈来愈高，依赖性也越强。

地方政府对土地出让收入的高度依赖[4]，会诱发财政风险、对履政职能、房地产调控等造成不利影响。一是容易引发债务风险，地方政府利用土地资源进行债务融资，并以此建立了各类城投公司，一旦土地出让金收入大幅度减少，还贷风险将剧增，土地财政容易引发财政金融等系统性风险。二是土地财政扭曲了部分政府的行政职能，政府低价收购土地，高价出让获得土地财政收入，推高了房价，扭曲了政府提供公共服务和公共福利的职能。2007年尽管政策要求将土地财政全部纳入财政预算管理，但执行情况不尽如意，土地财政“体外循环”容易导致政府寻租行为的产生。三是土地财政诱发了高房价，间接降低了消费者的消费能力，降低消费者效用。四是土地财政容易造成社会不平等问题，主要体现在代内不均等和代际不均等两个方面。其中代内不均等主要体现在土地供应双轨制下集体土地所有者与政府之间分配不均等，如政府从农民手中低价获取土地资源然后高价转让。代际不公平主要体现在不同届政府利用转让国有土地使用权获得收入上存在不均等，土地资源的有限造成政府通过土地转让获得收入的空间逐渐被压缩，导致了政府代际间的不均等。

（三）土地财政与地方竞争

地方竞争诱发土地财政。围绕土地财政与地方竞争的关系，我国学者进行了大量研究。本文界定地方竞争指的是横向地方政府主体之间的竞争，Oates认为地方政府可以通过各类措施如环境改善等吸引投资，从而有利于本辖区经济增长。[5]地方竞争中地方政府可以通过各种途径进行地方政府之间的竞争，如通过改善基础设施，利用税收优惠招商引资，加大财政补贴扶持产业发展等促进本地区经济增长，政府官员出色完成任务考核从而获得晋升。而无一例外的是，提高地方竞争能力的措施和手段都会导致财政收入减少、财政支出增加，进而扩大财政缺口。[6]地方竞争带来的支出压力，迫使地方政府主要通过出让土地与举债筹资。举债获得财政收入的成本和环节较多，自主空间较小，还需要还本付息;相比较而言，土地财政作为国有资源是地方政府的更好选择。