新时代国土空间总体规划用途管制研究

张伯温 肖正国

江苏联合城市发展咨询有限公司 江苏南京 210000

1 国土空间规划问题概述

我国国土面积广阔，所以各地城乡在国土空间规划方式方面存在异同，在综合判断国土空间应用条件过程中，可能存在国土空间规划信息管理应用不到位、国土空间资源利用效率与质量不高等问题，这些从某种层面上影响了我国国土空间规划工作进程的可持续发展。

实际上，我国的国土空间规划是存在诸多问题的。首先，城市化进程中许多城市可用于开发的国土面积相对狭小，所以其国土空间规划局限性就由此凸显，这代表了我国目前尚无法实现对城市空间规划设计的长远发展，甚至在一定程度上浪费了大量的国土空间资源；再一点就是当前国土空间资源在规划方面存在整体协调性缺乏这一问题，即宏观调控缺乏一定的科学合理性。所以总山谷搜书，还需要思考新时代大背景下我国国土空间的规划用途管制策略，并提出诸多优化途径[1]。

2 新时代背景下国土空间规划用途管制的优化路径研究

在新时代背景下，围绕国土空间规划用途管制建立相关优化路径很有必要，它希望解决上述所存在问题，同时也对线性土地用途管制方式缺乏弹性、管控要素相对单一、管控实施范围相对片面等等问题进行了深度分析，以下简单提出2点。

2.1 大数据完善新时代国土空间规划用途管制制度

要利用到大数据技术持续完善新时代国土空间规划用途管制制度，为相关规划用途管制内容夯实基础，提高用途管制质量与效率。一方面要利用到大数据建立生态红线保护区，实施正面清单管理与强度控制；再一方面要对一般农用地区与生态区进行分析，做到重点整治优化，建立负面清单管理与强度控制机制，在规划实施土地评估与监管过程中明确空间形态结构、布局与效率相关内容，实现评估监管过程。在该过程中要做到实时更新国土空间数据内容，保证空间形态被有效优化。

另外，要利用大数据不断完善国土空间用途管制中的三个“统一”，即统一的规划编制体系、统一的规划管控体系以及统一的基础支撑体系，围绕三个“统一”勾画未来制度发展蓝图，并基于大数据建立“三线三区”，以等界线控制与规划为标准明确相关管控手段，最终建立城乡范围以外的“非建设空间”，以此强化国土空间规划立法，明确国土空间规划编制依据，建立一套可覆盖我国所有国土空间的开发与管理保护系统[2]。

2.2 统筹规划落实国土空间“三线三区”管控

要进一步加强“三线三区”管控，统筹规划落实国土空间内容，实施建立区域准入制度，在统筹规划空间布局与项目地块使用关系的基础之上，同时处理好国土空间规划中的所有弹性与刚性问题内容。在规划过程中要建立国土空间管控依据，围绕国土空间规划实践内容来完整建立“三线三区”。所谓“三线三区”就包括了城镇空间区域、农业空间区域以及生态空间区域；生态保护红线、永久基本农田红线以及城市开发边界线。这些内容都是国土空间规划的最核心内容，针对它们的规划方法与结果形式都有所不同，如图1。

图1 国土空间总体规划中的空间管控体系图

如图1，一定要严格落实我国的“三区三线”管控要求，并结合不同空间的不同资源、不同功能效用制定建立具有差别化的区域准入规则。而实际上，“三线”的主要作用还是为了有效杜绝某些农村建设用地的无度无秩序扩张，必要时还要围绕城镇开发边界外分布局，在保证不挤占农田与生态保护红线的基础之上建立区域外规范边界，放开国土空间建设用地的数量指标与范围约束控制，如此可避免对国土空间总体规划的频繁修改。

针对“三区”问题，需要明确它们的主体功能，并满足主体功能区的有效延伸，确定功能区域内的某些主导功能，建设项目布局。目前围绕项目布局可采用难道的相关法规与管理机制都相当丰富，其中就包括了《土地管理法》，它主要围绕土地用途管制、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度等等展开。另外像《森林法》、《自然保护区条例》、《草原法》等等也有该义务责任。在“三区”中可采用区域准入方式强化管控过程，特别是针对生态区域可采用正面清单的管理方式，提出规划许可，详细化控制性规划内容，实现对这些重要国土区域的严格管控[3]。

总体而言，地方国土空间总体规划用途管制还需要首先摸清区域自然资源发展现状，明确国土空间用途专用的基本规则，切实解决土地利用总体规划管控中所存在的耕地数量定量不清问题与生态用地保护问题。即在明确生态本底的基础之上实施空间用途管制，通过全国国土调查推进更低质量调查、水资源调查等等工作，建立国土空间现状调查资源分类体系，为基础工作夯实创造有利空间。

3 结语

土地利用总体规划在用途管制探究方面已经相当深入，它就是当前我国国土空间规划工作的最重要内容，因为它在某种程度上决定了新时代国家国土空间总体规划的质量与效率。同时在对国家未来国土空间资源的利用与配置方面也提出了相关创新建议。