电子档案“单套制”趋势下市、县两级“馆”“室”对接障碍及对策

赵艾红

摘 要：市、县基层档案馆在接收电子档案进馆时，存在硬件设备、文件格式、系统软件、认知应知、技术能力、制度落实、组织机构等7个方面障碍，应从机制着手，开展“横向通用，纵向通行”研究，解决基层档案馆接收电子档案时“上面千条线，下面一根针”问题；从组织机构入手，确定电子文件归集保存职能机构，解决基层档案馆在电子文件接收保管上“力所不及”问题；从内设部门下手，档案馆尝试纸质档案与电子档案“分灶”单过，解决人员专业素养提升与需求匹配问题。

关键词：单套制；电子档案；档案馆；档案室

1 “单套制”正在成为趋势

电子档案“单套制”是指对于由电子设备生成的电子文件，在进行归档时只保存电子档案，而不再生成和保存纸质档案的归档制度。[1]在国外，电子文件“单套制”管理正成为许多国家电子文件的发展趋势。美国、澳大利亚等国家都逐渐或已实现了“单套制”归档管理模式，丹麦要求全面运用电子文件并替代纸质文件。日本以倡导无纸化办公为准则，提出了“绿色IT”计划，以减少纸物质资源的消耗。[2]

国内，理论研究层面，国家社会科学基金连续两年将“电子文件单套制”列入选题指南。2018年12月以“从双轨到单轨——国家信息化战略背景下的电子文件管理”为主题的第九届电子文件管理论坛在北京召开。专家学者及档案专业工作者就电子文件单轨/单套制管理等问题展开研讨。虽然立场视角不同，思路观点各异，但在电子文件（档案）“单套制”成为趋势上已经达成共识。实践层面，上海自贸区、浙江省档案局、国家开发银行、青岛啤酒股份有限公司等一些经济发达省市、地区、行业、企业陆续展开“电子文件单套归档、单轨运行的试点工作”。[3]

面对“单套制”归档管理模式这一“不可逆转的未来发展趋势”，[4]作为基层档案保管机构的市、县两级档案馆、室，在现行档案管理体制模式下，分别是移交方和接收方。在目前情况下，实现电子文件归档移交还存在着一些阻碍“馆”“室”对接的障碍。分析这些障碍的成因，有针对性地找出应对之策是“单套制”趋势下基层档案工作必须面对的问题与工作。

2 “单套制”趋势下影响市、县两级“馆”“室”对接的障碍

2.1 硬件设备障碍。“馆”与“室”所在机构的信息化水平、技术需求、财力水平间的差异和电子文件对硬件技术设备的依赖性，决定了“馆”“室”对接中，始终存在硬件障碍。以数据库应用为例，不同规模的数据库对硬件要求不同，通常数据库规模越大，对硬件的要求越高。从表1可以看到，参加调查的18个“馆”中，没有一个使用大型数据库，只有一個使用中型数据库。而“室”中使用大型数据库的有11个，使用中型数据库的有7个。显然，没有运行大中型数据库硬件的“馆”在与移交大、中型数据库文件的“室”对接时，存在硬件设备障碍。

2.2 文件格式障碍。电子文件格式的多样性，是“馆”“室”对接的又一障碍。从表2可见，在调查表列出的文本文件、电子表格、电子邮件、视频文件、音频文件、图像文件、图形文件、网页文件、程序文件、数据库文件10种电子文件类型中，档案馆涉及的只有6种，在不考虑同种类型不同格式的情况下，使用率最高的文本文件在18个档案馆中也只有12个，其他5种类型最多涉及7个馆，最少的只涉及1个馆。让档案馆接收自己根本没见过、没用过的东西，并对这“东西”进行鉴定，是勉为其难，定难以胜任。

2.3 系统软件障碍。系统软件在这里是指各“室”所在机构内设部门使用的专门业务软件。调查显示，参加调查的单位中使用的业务系统，按层级：全国统一使用15种，占8.43%；全省统一使用50种，占28.09%；全市统一使用64种，占35.96%；单位统一使用57种，占32.02%；部门统一使用74种，占41.57%；其他11种，占6.18%，共271种。按业务类型：人事管理68个，占38.2%；财务管理105个，占58.99%；公文管理66个，占37.08%；资产管理25个，占14.04%；专业管理32个，占17.98%；档案管理61个，占34.27%；科技管理9个，占5.06%；其他14个，占7.87%，共380个。这么庞杂繁多的业务系统产生的电子文件，再生成电子档案向档案馆移交，系统间的兼容已经是一个巨大障碍，还要实现无损伤原样显示困难就更大。

2.4 认知应知障碍。信息化认知应知水平成为阻碍“馆”“室”对接的主观性障碍之一。在回答“贵单位是否配备使用有业务系统”时，178人中回答“是”119人，占66.85%；回答“否”35人，占19.66%；声称“不了解”24人，占13.48%。但在选择回答“贵单位使用的业务系统种类”时（见表3），178人全部选取了人事管理、财务管理、公文管理、资产管理、专业管理、档案管理、科研管理、其他等相应的具体业务系统。这就表明“馆”“室”中有三分之一左右的档案工作者并不清楚什么是“业务系统”。178人中73.6%（131人）不清楚本单位业务系统使用的数据库规模，其中“馆”15人，占“馆”全部18 人的83.33%； 82.58%（147人）不清楚数据库软件名称，其中“馆”17人，占“馆”全部18人的94.44%。这种“馆”平均高于“室”10%左右的差距更强化了对接障碍。

2.5 技术能力障碍。除了认知应知障碍外，另一个主观性障碍是技术能力。178人中，对单位使用的业务系统采用的数据库了解并会使用48人，占26.97%；其中“馆”3人，占“馆”全部18人的16.67%。了解但不会使用33人，占18.54%；其中“馆”2人，占“馆”全部18人的11.11%。不了解但会使用27人，占15.17%；其中“馆”6人，占“馆”全部18人的33.33%。不了解且不会使用70人，占39.33%。其中“馆”7人，占“馆”全部18人的38.89%。详见表4。不了解的整体上占到了近55%，不会使用的整体上占到了近60%。“馆”不了解的占到了72.22%，“馆”不会使用的占到50%。再加上“馆”使用的系统少于“室”，对接时“馆”人对“室”使用系统的应知、应会程度就更低，对接障碍被放大。

2.6 制度落实障碍。电子文件管理制度落实是影响“馆”“室”对接的重要制度性因素。调查的178人中，有9.55%表示单位没有数据库安全管理措施，19.66%不了解单位是否有数据库安全管理措施。5.62%表示单位使用的业务系统产生的电子文件没有进行备份，24.72%不了解单位使用的业务系统产生的电子文件是否进行了备份。有7.3%表示单位使用的业务系统产生的电子文件没有进行纸质备份，20.22%不了解单位使用的业务系统产生的电子文件是否有纸质备份。总体上有30%左右的人所在单位没有或不知道与电子文件管理相关的制度，特别是那5.62%没有备份电子文件的“室”在与“馆”对接时，出现的可能就不只是障碍，而是风险。

2.7 组织机构障碍。纸质档案进馆移交在“室”“馆”之间对接就可以完成。但电子档案进馆移交则可能出现“馆”与“室”及“室”所在机构其他部门一同对接的情况。这是由于一些单位日常的电子文件由“室”以外的其他部门管理。比如178个单位中有 99个有专门负责管理与维护全部业务系统的部门，占比超过半数（55.62%）。由档案室保管业务系统产生电子文件的有44个（24.72%），占比接近四分之一。四分之三以上由“室”以外的其他部门进行管理，其中由办公室管理58个，占32.58%；由电子文件产生部门自行管理55个，占30.9%；由系统专门管理机构（如信息中心）管理22个，占12.36%；由其他管理10个，占5.62%。这种可能出现的“馆”“室”对接中“一口对多口”现象将会使对接障碍倍增。

3 消除“馆”“室”对接障碍的策略

电子文件“单套制”能否真正得以实施，实现“馆”“室”无缝对接，必须设法消除上述阻碍对接的障碍。考虑到市县“馆”处在电子文件“单套制”的最末端和这些障碍的普遍性、广泛性、持久性，仅仅从技术与操作层面不足以全面彻底地消除上述障碍，应当以更宏观的立体视角，从机制、体制方面寻求解决方案与应对策略。

3.1 开展“横向通用，纵向通行”研究，解决档案归集“上面千条线，下面一根针”问题。电子文件“单套制”归根结底要解决的不是文件阶段的流转问题，而是满足归档永久保存问题。在现行纸质档案保存模式下，如果不解决上游多系统、多层次、多类型、多格式的“千条线”合股问题，指望“馆”这根针扩大“针鼻”（配备所有进馆电子档案所使用的系统软件的各种版本以及相应的硬件、数据库）既不现实，也不可能。在进行现有“点状”实验研究的同时，适时开展国家、省、市、县、乡不同层级的同层“横向通用”研究，重点实施从上游发文到最终下游到“室”进“馆”的“纵向通行”研究。不解决“横向通用，纵向通行”，很难实现真正意义上的电子文件“单套制”。

3.2 科学定位电子文件归档保存职能机构，解决档案馆在电子文件接收保管上“力所不及”问题。在新一轮机构改革中，一些省份设立了大数据厅（局），统管政府信息数据。加上各级政府现有的信息中心，除去最终归档保存职能之外，在电子文件归集上与档案馆多有重叠。考虑到档案馆与大数据厅（局）、政府信息中心在技术装备、技术能力、人员配置以及枢纽作用上的差距，可否考虑将电子文件归集之职划归大数据厅（局）、政府信息中心，再由大数据厅（局）、政府信息中心将归集后的电子文件整体向档案馆移交。这样一来，不仅可以解决同级各“室”众口对“馆”的问题，也可以解决档案馆在电子文件接收上“力所不及”的问题，还可以解决大数据厅（局）、政府信息中心数据的异地备份问题，可谓一举多得。

3.3 档案馆尝试纸质档案与电子档案“分灶”单过，解决人员专业素养提升与匹配问题。从市县档案馆现状看，多数基层档案从业者不具备与电子文件接收管理相匹配的专业素养。在信息技术高速发展，一“馆”对众“室”环境下，指望通过岗前培训、在职培训、继续教育等方式，提升档案馆全员的信息技術素养，达到与电子档案管理相匹配的水准基本上没有可能。但如果将有限资源集中用在部分从业人员身上，则可能获得事半功倍的效果。“术业有专攻”，顺着这个思路，档案馆是否可以尝试将纸质档案与电子档案分开，从接收、保管、利用等全过程各个环节，全面“分灶”单过。“术业有专攻”，“分灶”单过不仅有利于相关人员专业素养的提升，更有利于档案馆“电子档案”管理的专业化。

*本文系2016年河南省档案科技计划项目《平顶山市、县（区）公共机构业务系统数据库清单调查研究》的后续成果，批准号2016-X-11。

参考文献：

[1]沈欣瑜.电子档案“单套制”背后的电子文件管理思想转变[J].档案管理，2017（06）：33-36.

[2][3][4]管先海，何思源，武梦雅.电子文件归档管理模式探究[J].档案管理，2017（06）：37-41.

（作者单位：平顶山市档案局 来稿日期：2019-02-13）