PPP模式参与养老服务业的必要性与路径

李芳

[摘 要]随着我国老龄化问题的日益凸显，养老问题逐渐成为当前社会保障建设的一大关注重点和难点。当前我国养老服务行业存在“一床难求”“一人难求”与高空置率并存的现象，在供给总量、服务结构、区域供给等方面都存在严重的结构性矛盾。为解决这些问题，养老服务机构需要运用PPP模式，通过公私互补共营、吸收社会资本、调结构促发展等路径，对养老服务业进行结构性改革，实现供给和需求的有效平衡，完善社会保障体系。

[关键词]PPP模式 养老服务业 供给改革

中图分类号：R197 文献标志码：A

根据国际标准，我国已经进入了重度老龄化的时代，还表现出了大规模、增速快、未富先老的特点。国人如何养老、如何应对人口老龄化挑战，以及如何更好地发展养老服务产业的问题已然成为社会大众关注的热点。但当前的养老服务机构自身的发展和服务水平呈现诸多方面的问题，备受诟病。“空床率高”和“一床难求”的矛盾现象并存，供求结构性错位问题突出，养老服务机构在种类、数量、质量和空间布局等方面都难以满足社会需求。

面对老龄化严峻的形势和市场的发展需求，我国养老业应积极探索新的发展模式。国务院近期印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中明确指出，到2020年我国要实现居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全的建设目标，并提出加快公办养老机构改革、支持社会力量兴办养老机构、全面提升养老机构服务质量等举措。由此可见，结合政府与社会资本的力量的PPP模式进入养老服务行业已成为该行业创新发展的一种必然趋势。将PPP运营模式引入养老服务领域，有助于解决当前面临的养老服务供给不足的难题，提高养老服务的质量，让我国老年人生活水平及幸福感都得到有效提高。当前，这项工作已经取得了初步成效，逐渐成为各级政府应对老龄化挑战的新路径，但相比于其他项目，如基础设施建设（交通、水利、建筑等）、教育、医疗等行业，这些养老项目明显具有滞后性。

一、我国养老服务供给现状

随着老龄化程度加剧，养老机构正在迅速发展。经过近几年的发展，我国养老机构的总量已在2017年9月超过14.46万家，年平均增长率达27%。但我国养老服务业在不断发展的过程中仍然面临着诸多困境，传统的养老机构发展模式难以适应我国社会对机构养老服务多样化、专业化、优质化的需要。

（一）养老服务机构数量不足和供需失衡现象严重

随着老龄人口比例不断上升，我国养老机构供给矛盾也在不断加剧。统计资料显示，截至2016年末，全国的养老服务机构数量已经达到2.8万个，养老服务床位6 800万张，床位数仅占老年人口总数的29%左右，根据国际的最低标准，养老床位数仍然还有相当大的缺口。距离民政部、国家发展改革委提出的到2020年每千名老年人口拥有养老床位数达到35～40张同样还有明显差距。养老服务机构数量的严重不足难以满足我国日益增长的社会养老的多样化需求。

另外，我国当前的养老服务呈现低端、高端养老机构供给有余，中端养老机构供给不足，呈现两头大中间小的结构性失衡问题。目前，国内提供基础性养老服务的机构绝大多数是由政府操办和运营的，属于公立性質，而市场民营化的养老服务机构除了少数的是满足中低端市场需求外，其余都在发展高端养老业，使得能满足大多数人养老需求的中端层次的养老服务机构匮乏缺失。统计资料数据显示，基础性养老机构条件较差，以及具有完备设施和高水准服务的高级养老机构因为收费标准高于老年人的经济支付能力，入住率不高，导致养老服务机构的供需错位，难以满足社会养老需求，也造成资源的浪费。

（二）养老服务机构区域分布失衡

当前我国养老服务机构区域分布差异很大，不仅表现在地区与地区之间的不同分布状况，也表现在农村与城市之间的巨大差异。在经济相对发达的省市，如北京、上海等，不仅养老服务机构的数量多，更能够提供较高质量和丰富的服务项目。加之居民生活水平相对较高，使得城市养老服务机构的需求量和入住率较高，出现“一床难求”的现象。而经济较为落后的省市，养老服务机构数量少，并且基础设施落后、服务水平较差，导致很多老年人不愿意入住，空床率高，养老的问题和矛盾也随之加深。城乡养老服务机构的差异，使得养老服务供给结构不合理。相比城市，农村经济发展水平较低，老龄化问题更为严重，但很多农村老人并没有纳入社会保障体系，且养老机构数量少，由此造成社会保障体系的不公平。

（三）养老服务供给主体单一，社会资本投入不足

尽管这些年民间资本不断参与到养老服务供给中，但以政府为中心的单一供给结构并没有发生根本的改变，仍然是政府“一枝独秀”，市场和社会力量参与不足。因此，我国养老服务的建设需要大量政府财政资金的支持，容易造成国家财政不堪重负。且私营养老机构因缺少政策的扶持与鼓励，难以公平地参与市场竞争，极大地阻碍了养老机构的建设与发展。

二、PPP模式参与养老服务业的必要性与优势

PPP模式使非公共部门将掌握的资源，主动参与到公共产品和服务的供给中，从而实现政府公共部门与私营部门的合作，并使双方达到比单独行动更为有利的结果。PPP模式在一定程度上能缓解养老服务资源供给不均衡和政府财政负担过重的问题，推动养老服务业的供给侧改革，是我国养老服务市场化改革的重要内容之一。

（一）有效缓解政府财政压力

我国目前仍处于社会主义初级阶段，面对教育、医疗、社会保障水平低、基础设施不完善、产能过剩等不平衡不充分的矛盾，国家需要不断投入大量资金，加以积极的财政政策进行治理完善，财政支出大，财政压力较高。在这种情况下，利用PPP模式，可以对社会资金进行有效调动，让社会闲置资金得到充分利用，并通过市场对资源进行有效调节，减少国家的财政支出，对资金进行优化配置，有效缓解国家的财政压力，同时还可以推动国内养老服务业的发展及社会保障体系的完善。

当前，阻碍我国养老机构发展的最大因素是资金投入的不足，导致养老机构质量不高，同时制约了养老机构服务发展[1]。通过PPP模式，可以将政府资金和社会资金进行有效结合，有效解决养老机构的资金投入不足的问题，在解决养老机构资金缺乏的问题的同时，减轻地方的财政负担。

（二）推动养老服务业供给侧结构性改革，实现供需均衡

供给总量不足与结构性失衡是养老服务供给中的突出问题。PPP模式的应用，改善了养老机构行业的准入限制，促进了资本、技术等要素在养老机构建设中自由流动，有利于推动养老服务机构的建设，增加养老机构的数量，满足日益增长的社会养老需求。

PPP模式的参与，有利于满足满足老龄群体对养老服务的多层次需求。在PPP模式下，私人部门与政府部门合作能够避免政府在缺乏市场机制作用的情况下盲目进行无效供给。在逐利目标的驱动下，私人部门会发挥其市场敏锐的洞察力，积极迎合老龄群体的多样化的需求，不断挖掘潜在的需求，丰富养老机构的服务内容，覆盖更多老龄群体的服务需求，使不同类型的老年人得到符合需求的养老服务，如失能、半失能老人的护理，医养结合的服务等等[2]。此外，在PPP模式的市场机制作用下，养老机构的建设会更好地实现按需供给，打破行政地域差异的限制，避免城乡二元化的加剧。

（三）促进养老机构融资多元化，降低融资成本

展开政府与民营资本的合作，可以弥补民营资本的“先天不足”，增强融资能力。在PPP模式下政府处于主导地位，通过其强有力的政策能够更有效调动民间资本参与养老服务机构的积极性。同时，PPP模式对金融机构也有很大的吸引力，市场主体本身的融资能力较强。在PPP模式中，项目发起人将所有有投资意愿的股东聚集起来，签订股东协议，分散各股东的风险，从多个角度降低投资者的投资风险，更有利于民营资本的进入。PPP模式通过合理的风险分担机制平衡了合作双方的风险，带来共同的收益，同时发挥了双方的比较优势，实现项目整体的风险最小化。风险最小化在一定程度上增强了PPP项目的融资能力，对各类社会资本具备更大的吸引力，从而有利于提高社会资本参与的积极性，实现融资渠道的多元化[3]。随着PPP模式的不断发展，PPP项目的融资方式会得到不断的创新。

三、PPP模式助推养老服务有效供给及实现路径

PPP模式以利益共享和风险共担为原则，通过充分发挥政府和社会资本的优势和长处，使双方合作结果高出单独行动预期结果[4]。PPP模式下社会资本参与养老服务机构的运营将减轻政府的财政压力，为养老服务机构合理发展、实现供需匹配探索出一条可行性道路。

（一）强化法律保障和政策扶植，优化PPP投资环境

首先，政府相关部门应起草养老机构设立许可办法，完善相关法律法规，为PPP模式的应用提供相应的法律制度的保障。健全养老服务机构的市场准入、退出和监管制度，适当降低市场准入门槛，从而吸引更多社会资本参与。同时，政府还应通过政策制定、养老服务购买等方式，积极鼓励引导私人资本参与养老服务机构的建设，还要为PPP项目的用地需求、费用优惠、税费减免等提供政策保障，增加吸引力，提高私人部门参与的意愿和积极性。

其次，应建立有关部门分工合作的监管机制，加强对PPP模式运营的监管，通过完善的监管体制保障各类养老服务供给的质量[5]。此外，还应成立专门的PPP管理部门，以加强对养老服务机构市场的监督管理，促进养老服务机构与PPP模式相互嵌入融合、规范化发展，形成健全的政府领导、民政牵头、民众舆论监督、多部门参与且职责分明的工作机制、齐抓共管的工作格局，确保从政策扶植到监督管理为全社会投资养老服务机构的发展和运营提供良好的环境。

（二）创新养老服务产业PPP融资模式，吸收社会资本

吸引社会资本的力量参与到养老服务机构的建设和供给过程中，是缓解政府沉重财政压力的有效路径。政府要积极引导和鼓励社会资本通过与政府合作的模式，参与到养老机构建设和发展中，其中一个重要方式就是采用BOT（建设—经营—移交）的操作模式，即政府负责投资建设完养老机构后，委托专业的社会投资人对养老机构进行适老化改造并负责日后的运营管理工作，政府和社会投资人之间通过设置“风险共担，利益共享”的机制，达到政府、企业、社会组织、老年人的多方共赢局面[6]。通过PPP模式，政府与私人部门或社会组织形成良好的成本共担、利益共享的合作模式，最终实现养老服务机构供给的利益最大化。

（三）“互联网+”思维与PPP模式相结合

“互联网+”在社会生产生活的各个领域发生了越来越重要的作用，成为转变经济发展方式，进行供给侧结构改革，实现创新发展模式的重要思路。将“互联网+”思维融入到PPP模式中，能够更有效地推动养老服务适应市场需求结构的变化，实现供需动态平衡，最终实现提供优质养老服务供给的目标。

社会组织参与养老服务机构建设和运营，可以充分利用其具有的敏锐市场洞察力的优势，挖掘市场潜力，拓宽业务范围，调查并深入准确地分析老年市场的需求变化。通过借助“互联网+”的一系列模式与手段，提供多层次、多样化、个性化及新型的服务产品供给，打造全方位的养老服务机构。目前，国内的“互联网+”思维与PPP模式共同推进中国养老服务行业的最成功的案例——“天天养老”，是全国连锁型的社区居家养老综合服务运营商，其主要运用企业自己开发的智慧养老云平臺开展线上线下社区养老服务活动，接受上门服务及快速配送服务，订单则主要通过电话呼叫中心、互联网平台及线下社区养老服务中心这三种渠道，满足了社会多层次的养老需求，也对我国养老服务采取“互联网+”发展思路提供了较好的借鉴意义[7]。

四、结语

在养老机构建设中引入PPP模式，不仅仅符合时代发展的需要，也是一种切实可行的方式，可以有效地改善当前养老供给不均的情况，让老年人不同层次的养老需求得到最大程度上的满足。在政府的支持及引导下，通过PPP模式，可以将更多的社会资本投入到养老机构建设中，让政府和社会资本有机结合，并发挥出最大的效益，更好地满足我国养老服务发展的需求，有利于我国养老服务业的健康持续发展，具有极其深远的理论意义和实践意义。

参考文献：

[1]张韬.PPP模式下优化养老机构建设与运营的策略研究[J].兰州学刊，2018（3）：164- 172.

[2]康蕊，江华.PPP模式下我国养老服务投入的经济适应性研究[J].经济问题探索，2018（9）.

[3]郭洁.PPP模式在我国养老机构建设中的应用研究[D].兰州：兰州交通大学，2018.

[4]徐晓雯，唐晴.PPP模式下养老服务机构供给侧改革路径研究[J].福建商学院学报，2018（5）：10.

[5]边丽.PPP模式下养老服务有效供给与实现路径研究[J].农村经济与科技，2018（8）：125.

[6]李婉.PPP模式下养老机构发展中的问题及对策[J].社会治理， 2018（9）：11.

[7]郭敏，方梦然.PPP模式与养老服务[J].中国金融，2018（7）：70- 71.