公共服务多元主体供给视角下的校车服务研究

魏群

[摘 要] 校车服务是一项重要的公共服务。当前我国不同地区依据经济、文化、道路等特征因地制宜发展了不同的校车服务供给模式，但其供给效率差距巨大。本文首先对几种普遍的、传统的运行模式进行分析，并在多元主体参与供给的“复合治理”理论视角下，引入呼和浩特市“学生公交”模式，探讨“学生公交”相对于传统运行模式的优势，并为当前市区校车运行模式创新提出一种新理念、新思路。

[关键词] 公共服务；供给视角；校车服务

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 082

[中图分类号] D632.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）09- 0181- 03

1 研究背景与问题提出

由于当前国内教育资源分布极不均衡，校车成为人们追逐优质教育资源中的一个必不可少的工具。我们认定校车是一种准公共产品，因为它作为一种具有较强公益性的教育衍生品，自身具有消费的非排他性和达到拥挤程度后的竞争性，也就符合准公共产品的定义：即介于纯公共产品和私人产品之间的，具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品。校车不单关乎学校、家长，更牵动着整个社会的脉搏，校车运行状况足以体现出政府公共管理的效率与水平。它既涉及教育、财政、公安、交通、安监、质检以及运营公司等多个部门在内的调节机制，也包括城乡、府际关系的调整。因此，校车如何运营、维护、监督便成为十分重要的问题。在传统的公私分野、政府和社会资本互不相容的背景下，政府成为校车服务的单一供给主体。但长期以来，政府作为唯一的供给者，财政压力过大、职责繁杂等问题导致了公共产品供给效率低下，自然无法满足社会上对于校车服务的需求。

国家自2012年颁布了《校车安全管理条例》《专用校车安全技术条件》等一系列法规后，各地相应出台了一系列政策以规范校车行业。但《条例》并不具有很强的针对性和实用性，它无法提出统一的标准，因此各地区基于不同的路况、经济发展水平、校车需求等，在政策的指导下针对自己的实际情况发展出不同的运营模式。这些运营模式取得一定成果的同时，也存在着一些运行过程中的困境。此外，当前校车运营模式的关注点基本都集中于乡镇、城乡校车的运营中[1，2]。但不容忽视的是，城市对校车的需求越发强烈，原有的模式可能已无法支撑如此大的需求，也难以直接适应城市的状况。这就产生了更多的矛盾，催生着各地创造新的、更加因“市”制宜的校车运营模式。因此，本文首先对几种普遍的、传统的运行模式进行分析，并在多元主体参与供给的“复合治理”理论视角下，引入呼和浩特市“学生公交”模式，探讨“学生公交”模式相对于传统运行模式的优势，并为当前市区校车运行模式创新提出新理念、新思路。

2 传统校车运营模式比较分析

众所周知，以往各地校车供给都是向专营校车公司或者是私人购买服务，但由于监管难、安全事故多等问题，各地纷纷发展了适合本地区的新的校车运营模式。如表1为我国当前不同校车供给模式分析。文章将简要分析目前较为普遍的三种模式及其典型地区，并归纳出各个模式的优劣和特点。

2.1 公有化模式——陕西阎良

阎良区自2009年开始采用公有化模式提供校车服务起，主管单位由最初的教育局变为交通局，使用的车辆也变为专业的长头校车。当校车运营归属之后，交通局成立了阎良区公路运输公司校车运营部，由專业的团队负责校车运营，采取政府买单方式负责校车选择、购买，主管单位每年下拨校车运营经费300万元，乘坐的学生每天象征性地收取2元，极大地降低了家长的经济负担。但该种模式对资金的需求量非常大，而政府作为唯一供给者必然会产生巨大的财政压力，长此以往可能导致服务供给难以为继。

2.2 半市场化模式——山东淄博

2012年以来，淄博市采取“政府主导、部门联动、市场运作、公司管理、稳步推进”的校车公司化运营模式。政府积极筹措资金，按照每辆校车每年6.2万元的运营补贴提前拨付到位，并与山东长运公司共同投资2 000余万元，购置59辆新的专用校车。加上此前购买的共计64辆校车都交付长运公司管理并投入运营。由长运公司聘用管理司机和照管员。经过分析，该模式是由政府与企业合作提供校车产品以及服务，政府负担相对减轻。但二者购买产品和运营管理的职责存在部分交叉，且难以划定清晰的责任边界，容易造成相互推诿或者责任留白。而企业追求利益的经济目标与政府的便民利民目标相左，未来可能会产生更多的矛盾和管理问题。

2.3 公交化模式——辽宁盘锦

在辽宁省盘锦市田家学校，校车运营采用的是“政府出资，公交公司运营，学校配合管理”的模式，教育局和田家学校都成立了校车安全办，制定了一系列安全规章并定期进行培训教育，车上配有定位系统实时进行监控，形成了较为完善的管理制度。此外，乘坐校车的学生仅支付200元/年，其余运营费用根据核算由镇政府予以补贴。镇政府不仅每年要补贴六七十万元，还需承担司机的工资。虽然该模式参与主体较多，但运行过程中仍以政府为主导，镇政府承担了过多的、理应划分给公交公司的责任和成本，从而加重政府的压力，而管理上的重叠将会使该模式陷入主体不明确、不规范的困境。

3 呼和浩特市“学生公交”模式分析

在当下强调个性化的特色需求时代，公共服务的供给正顺应潮流，朝着“私人订制”的方向发展。基于当前校车供需矛盾巨大，政府单一供给主体效率低下的现状；为缓解交通压力，保障学生出行安全，呼和浩特市于2017年11月开通运营学生专线，创新性地采取了“学生公交”模式，即在运行中由政府牵头，公交公司提供专业的校车产品及服务，学校、交管部门等多个主体共同参与。运行近一年成效显著，目前已开通二十余条线路，辐射呼市主城区及周边地区中小学生三千余名。这样稳健的进步，离不开各个主体的合作参与。

学生公交的参与主体主要包括政府、学校、交管部门及公交公司，学生和家长作为意愿表达者和需求者接受服务。我们发现整个合作供给过程从政府牵头，提出政策建议并给予补贴开始。之后各方主动参与：由市、区教育局去目标学校进行调研，听取家长的需求意愿；学校配合提供时间及学生住址，相应地开展安全教育活动，安排老师进行看护和监督。此外，由于每条线路途经多个学校，也就需要对行车顺序进行协调，保障按照时间先后错峰到达，最大程度地节省等待时间。而交管部门作为沟通的中介，要时刻保证信息的准确及时传达；设置合理的路线、安全乘降点以及划定“绿色通道”、学生专用线路，且派出交警进行交通疏导。最后，公交公司提供公交车并进行部分改造，车厢内装饰有国学和安全知识；派出负责专门运营人员进行线路考察，并选拔优秀的驾驶员和随车安全老师。

与其他模式相比，学生公交的优势正体现在“多元合作”中：（1）就成本而言，学生公交模式中政府的财政压力是最小的，一则在于把公交车直接作为校车，大大减少了购车费用。而专线车辆在非上放学时间段回归公交普通线路，区别于传统校车只用于接送学生，其他时间闲置而造成的资源、资金浪费问题，真正实现了公交资源的优化利用。二则成本分散，主体各司其职，责任明确，即可按照自己的任务和参与状况分担运营、维护、使用成本。（2）在管理方面，除了更加注重安全性和参考一些校车的运行方式，我们借鉴公交公司原有的运营经验及方式进行直接治理，也就使得管理更加规范有序。（3）路线设定完全基于家长的意愿和具体的地理位置，并非框定出不可更改的线路，而是开放的、依据需要的，支持学校和家长加入或退出，随时进行线路调整使得运行灵活性更强。（4）车辆和人员充足，设置线路较多，覆盖面广，运行限制较小。（5）各个主体运行之初便进行直接的沟通对话，在理解的基础上积极参与、相互监督，始终活跃在一个紧密联系的互动网络中，并不断进行信息的更新和交换，互相弥补缺陷，也就有别于以政府为中心，参与者被动地接受命令、号召的传统模式，而是更具有主动性和积极性。

同样归类于校车公交化模式，学生公交与“盘锦模式”又有何区别呢？盘锦地区采取的是由公交公司作为运营方，校车产品和服务需要由政府重新购买的，仅在乡镇运作的方式。对于城区来说，由于地形、距离等的差别，若想继续推行有一定难度。而呼市的学生公交最大的特点就是校车产品等同于公交车，拒绝了专车专用的模式，最大限度地利用公交资源。其主要运行地点也集中在城区，覆盖城市多所学校及住宅区，将其緊密地联系起来，能满足更大的乘车需求。因此，我们认为呼和浩特市的学生公交模式更具优势，其运行效果也印证了这一点。

4 评价与结论

近年来，传统的政府管理模式致使供给行为越发平庸，促使学界更多地强调多元治理理论，努力引导政府向“有限”和“服务”转型[3]。多元或复合治理本质上是一种合作式的管理，当前单一主体供给已经难以满足不断扩张的公共服务需求，亟须建立包含多个主体的新型治理机制，而复合治理，正是贯彻了治理的基本精神，即谋求各个主体间的合作互补关系，包括政府与市场、社会、公民的合作，也包括内部府际、部门协作[4]。就本研究而言，校车领域实践先行，学生公交运行模式的创新体现了多元主体治理的理念，也就是各个参与者通过平等对话、合作为主的多元化方式，积极参与到公共服务事业中，并承担相应的责任。通过上文对各个主体任务、成本分担状况及合作模式的分析，我们认为学生公交实质上是多元主体合作参与服务供给的一种典型模式，是应用多元治理理论的实践成果。

此外，按照复合理论中多元合作参与的理论构建，学生公交模式尚存在一些不足[5]。作为政府参与的公共服务供给行为，我们更关注它如何开始，如何运行，却忽视了对结果的评估和绩效评价。随着管理、运行模式的渐趋完善，这样“有始无终”现象将会阻碍其良好运行。因此，我们必须建立一个满意度的评价机制和具体的绩效评估流程，反馈在多方互动的过程中各个主体是否有效担责，发现问题并及时修正，以促进多元合作更加协调，运行状况更加健康。而作为接受服务的家长，他们的参与意识普遍不够强烈。当我们询问票价是否合理时，家长们没有任何意见。但若说在已定价的情况下谈及是否愿意多承担一部分成本，答案却是否定的。这也不难看出，对于公共产品及公共服务的供给，社会所持的普遍态度仍是“应该由政府提供”，也就体现了公民对于政府相当强烈的依赖性。这一点，必然要在多元合作治理机制的构建和长期实践下，才能逐渐弱化在公共服务领域对于政府的黏性。

作为新生事物的学生公交方式仍不完美，但正在多方主体的磨合中继续发展。在当前强调有限政府的时代背景下，学生公交的出现更能反映出治理模式的多样化和多元治理的可行性。因此，我们应该积极创新，尝试将多元主体参与的理论融入更多的公共服务实践领域和过程中，令受益方、参与方、协调方凝聚成一个多元共同体，分担责任，各自发挥自己的能力和作用，使得公共产品和服务的提供更加优质，从而提高政府的公信力，营造更加开放和谐的社会环境，最终达到“善治”的目的。

主要参考文献

[1]许放，靳雷，刘改丽.公共产品供给主体视域下的校车与校车公交化分析[J].行政科学论坛，2014（5）：55-58.

[2]董少林，蔡永凤.农村校车服务有效供给：私人选择还是公共选择[J].财经科学，2014（6）：133-140.

[3]范巧.基于公共产品和服务提供的复合治理结构考察[J].西部论坛，2016，26（1）：82-89.

[4]陈世香，苏建健.复合治理、发生机制与创新策略：城市街区公共文化服务模式创新的个案分析[J].湖北社会科学，2018（3）：66-73.

[5]辛明霖.治理理论下构建地方政府公共服务模式——基于多中心治理模式视角[J].牡丹江大学学报，2018，27（9）：115-117.