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新时代水上专业救助队伍建设有关问题探讨

2019-05-23胡传华

珠江水运 2019年6期
关键词:队伍建设

胡传华

摘 要:本文根据新时代我国行政体制改革,特别是国务院新成立了应急管理部,导致国家水上专业救助队伍组织构成、管理体制发生变化的情况下,通过对我国水上专业救助队伍构成及其历史、现状、职责、能力等方面进行分析,提出了职责范围重叠、责任界线不清、功能定位交叉、重复建设投资等问题;同时,从提高我国水上专业救助能力与水平出发,就处理好二支水上专业救助队伍建设中可能产生互有影响的问题提出加强顶层设计、明确责任范围,明确功能定位、避免重复投资,加强交流合作、共同推进提高等建议。

关键词:专业救助 队伍 建设

当前我国水上专业救助队伍由交通运输部的救捞系统和应急管理部消防救援局的国家水域救援队构成。由于二支队伍当前所处的发展阶段大相径庭,且分属于不同的部门管理,所以二支队伍在今后的建设发展过程中难免会产生互有影响的问题。而提前谋划,加强顶层设计、理顺两者关系,做到趋利避害、相互促进、共同提高应是二者建设发展的方向。

1.我国水上专业救助队伍构成

2016年以前,我国水上专业救助队伍一直都是由交通运输部的救捞系统和长江航务管理局武汉长江航道救助打捞局二支力量构成。其中,救捞系统属于海上专业救捞力量,主要负责我国管辖海域的国内外船舶、海上设施和遇险的国内外航空器及其他方面的人命救生工作,以及承担国家指定的远洋深海应急救助和抢险打捞任务;武汉长江航道救助打捞局属于内河水上专业救捞力量,主要负责长江水域的紧急救助工作。

新时代下,随着我国行政体制改革继续深入,武汉长江航道救助打捞局于2016年底从公益性事业单位剥离转制为国有企业;应急管理部2018年3月成立,其所属的消防救援局于7月份开始研究组建国家水域救援队。

至此,我国水上专业救助队伍结构发生了重大改变,即由原同属交通运输部管理的救捞系统和长江航务管理局武汉长江航道救助打捞局构成,转变为由交通运输部的救捞系统和应急管理部消防救援局的国家水域救援队构成。

2.我国水上专业救助队伍历史沿革与现状

(1)交通运输部海上专业救助队伍

新中国成立之初,中国几乎没有救捞力量。为了清除航道里的沉船、水雷,经政务院批准,1951年8月24日在上海成立中国人民打捞公司。

1953年至1956年,中国人民打捞公司先后更名为交通部航务工程总局打捞公司、交通部航务工程总局打捞工程局、上海打捞工程局、上海海难救助打捞局。1974年,交通部相繼新建广州、烟台海难救助打捞局。1978年,全国专业救捞业务管理机构——交通部海难救助打捞局成立,下设烟台、上海、广州救捞局,加强了对全国救捞力量的统一领导和指挥。

2003年6月28日,救捞系统体制改革,北海、东海、南海救助局等三个救助局成立,在交通运输部救助打捞局的统一领导下担负起各自辖区救助职责,目前是我国唯一海上专业救助队伍。

(2)交通运输部内河水域救援队伍

武汉长江航道救助打捞局起源于长江上成建制最早的一支专业性救捞施工队伍,始创于1959年。

2000年3月,为适应长江航运的发展,组建成为具有独立法人资格的救捞施工单位,划归长江航道局直接管辖。2001年12月17日,经报长江航务管理局批准,正式挂牌,专门负责长江流域水上救助工作。

随着长江航道管理体制改革的深入,武汉长江航道救助打捞局于2016年底从公益性事业单位剥离转制为国有企业,目前不再具有“国家队”身份。

(3)国家水域救援队

国家水域救援队起源于我国公安消防民警队伍。新中国成立后,政府接管了原国民政府中的警察系统,重新组建了公安消防民警队伍。1957年,根据政务院颁布的《消防监督条例》,列人公安机关编制。

1965年,全国公安消防民警队伍中小队长(班长)以下人员都实行义务兵役制。1969年至1985年,消防队伍先后改由军队代管、公安机关领导、纳入武装警察部队编制序列、公安机关领导。

2018年3月,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,公安消防部队不再列武警部队序列,全部退出现役转为行政编制,成建制划归至新组建的应急管理部,并设立消防救援局。消防救援局以原消防队伍为基础,开始组建国家水域救援队,属于新生的“国家级”水上专业救助队伍。

3.相互影响的问题与分析

当前,二支水上专业救助队伍的类别、工作性质虽然非常相似,但由于隶属于不同的部门领导、管理,在各自今后的建设发展方向上,都将不可避免地从本部门领导理念、履职角度、现实需求等综合因素出发而会产生相互影响的问题。主要有以下几个方面:

3.1职责范围重叠问题

1.国家海上专业救助队伍职责范围。目前交通运输部救捞系统的专业救助力量职责范围是我国管辖的海上水域,即负责我国渤海、黄海、东海以及南海海域。

2.国家水域救援队伍职责范围。从应急管理部消防救援局的机构职能网页(http://www.119.gov.cn/ xiaofang/jgzn/35886.htm)上可查知,消防救援局的职能处于待定状态,也就意味着国家水域救援队伍的职责范围还没有确定。从国家水域救援队伍的前身消防队伍参与抗洪救灾的历史及目前队伍处于组建阶段来看,当前其职责范围只能是我国内陆水域;今后随着队伍的壮大、成熟,国家水域救援队伍职责范围怎么确定,覆盖哪些水域,目前还不得而知。

从“水”与“海”的定义看,水包含海,海是水的一部分。若从这个角度理解,国家水域救援队今后的职责范围将可能从内陆水域扩张到海上,甚至覆盖我国的所有水域。如此一来,国家水域救援队的职责范围将会与国家海上专业救助队伍发生重叠,这势必会对交通运输部的海上专业救助队伍产生重大影响。但目前,以交通运输部主导的我国海上应急救助体制、机制总体上运行平稳顺畅、成效显著。

3.2责任界线不清问题

海上水域发生的事故由海上专业救助队伍进行应急救援,界线明显的内陆水域,如水库、湖泊、江河的主干水域发生的事故由国家水域救援队进行应急救援,在实际工作实施中都比较好理解、也好操作。但对于重要的入海江、河口,这些地方一头连着江河一头进入大海,既像内陆水域又像海上水域,如珠江口、长江口水域发生的事故,由哪支队伍负责救援?虽然二支队伍都可以参与救援,而且实际工作中也可能都会参与救援,但存在由谁负责主导救援的问题。

3.3功能定位交叉问题

队伍的功能定位主要由其职能、工作环境等因素决定。国家海上专业救助队伍在功能上定位于海上抢险救灾、人命救助、海上消防等等。目前配备有救助直升机、海上专业救助船舶、工程潜水设备及相应的辅助设备,具备空中、水面、水下“三位一体”的立体救助功能。这些设备在建造设计时针对性就十分明确,就是针对海上大风浪、恶劣环境而建造(当然内陆水域环境相对要好些,这些设备同样可以适用)。而且受马航“MH370”失联事故影响,海上专业救助队伍目前正在加强深远海搜救能力建设,已投入巨资造好一艘大功率深远海搜救工作母船、采购了先进的声学光学深拖系统1套、超短基线定位系统1套、自主式无缆潜航器1套。

国家水域救援队目前处于初期组建阶段,依托其前身消防部队曾参加内陆水域抗洪救灾任务的基础,目前已拥有冲锋舟、救生圈、抛绳器、潜水装具等水上基本救援设备。从近期来看,该队伍主要是针对城市内涝、急流洪水以及江河湖泊等内陆水域的水面、水深较浅的水下救助;但同时,在沿海城市的国家水域救援队具备港口水域的基本救援能力。从其中、长期建设目标规划,将会配置大型救援船舶,将具备承担国际水域事故的救援能力。这里的国际水域若包含海上水域的话,则其救助装备,如船舶要适应海上的恶劣环境,其功能定位上必定会与海上专业救助队伍交叉重合。

3.4重复建设投资问题

内陆水域与海上水域环境相差很大。内陆水域一般风力不大、浪小、水浅、无盐份、面积小、流速急(湖泊除外),后勤支持保障条件较好;海上水域的风力、浪级、水深、盐份、面积等自然条件复杂程度远超内陆水域,后勤支持保障的有利条件远落后于内陆水域。

既要考虑不利的后勤支持保障条件又要适应海上恶劣的作业环境,所以适用于海上救助作业的装备的要求和标准要高于内陆水域的救助装备,其建造费用相应地也要高出许多。

若国家水域救援队的救助装备按海上水域的条件高标准设计建造、配备,虽然不会影响执行内陆水域事故的救援任务,但会增加很多费用,而且会出现许多功能在实际工作中无用武之地现象,浪费了资源。

4.建议

新时代全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。根据十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案而组建的应急管理部,体现了党中央对我国应急救援力量建設的重视和整合应急资源、提高应急救援能力的决心。应急管理部消防救援局因势而谋、应势而动组建的国家水域救援队,填补了因武汉长江航道救助打捞局转制为国有企业而造成内陆水域专业救助队伍的空白,成为我国水上应急救援力量的重要组成部分。现就处理好海上专业救助队伍与国家水域救援队伍建设中可能产生互有影响的问题,提高我国水上专业救助能力与水平,提出以下建议。

(1)加强顶层设计,明确责任范围

从应对全国所有水域突发事件并及时实施应急救援局面出发,由交通运输部与应急管理部共同协商全国所有水域应急救援职责范围划分。

交通运输部的海上专业救助队伍目前在我国沿海及重要河口水域从北至南,已建立了19个救助基地、设立了78个专业救助船舶动态待命值班点、19个救助航空器动态待命救助值班点,基本可以有效应对重要出海河口水域及海上突发遇险事件。应急管理部的国家水域救援队基于消防队伍的广泛分布,在全国各省、直辖市、自治区共设有31个消防总队,地区市、州、盟共设有412个消防支队,县、旗共设有2432个消防大队下辖2957个中队[2],可以有效应对国家内陆水域突发遇险事件。

由此来看,我国海上水域及重要入海河口水域的紧急救援宜由海上专业救助队伍负责实施,内陆水域的紧急救援宜由国家水域救援队负责实施。

(2)明确功能定位,避免重复投资

二支水上专业救助队伍根据确定好的水域职责范围,通过对各种自然条件因素、气候条件因素、历史事故统计归类以及经济社会发展对水上安全的影响等进行全面分析,明确各自的应急救助功能定位,研究拟定救助工作所需的器材、装备、专业人员、技能技术等,规划好符合实际情况、满足实际需求、适度提前展望、有效保障救助的建设发展目标。

海上专业救助队伍建设主要考虑适应海上紧急救助任务的因素,如:海水面积广、盐份高,海上的狂风恶浪、数千数的水深、远离海岸的距离、数量众多的各种船舶、海上油气勘探开采以及近年兴起的海岛游、海钓、渔家乐、潜水等新型经济活动。所以海上专业救助队伍的装备建设发展主要往能耐盐份、抗风浪、入深水、走得远、速度快、力量大、容量大等。国家水域救援队建设主要考虑适应内陆水域紧急救助任务的因素,如:水域分散,近岸、水浊、水浅、船舶密度大及城市内涝、急流洪水等。所以国家水域救援队的装备建设发展主要往小、轻、快、入浅水等。

二支队伍在功能上尽量减少重合、重叠,保持各有侧重、各有所长、优势互补,避免重复建设,使国家有限的投资发挥出最大效率与效益。

(3)加强交流合作,共同推进提高

由于水上遇险事故的环境特殊性和时间紧迫性,紧急救助工作往往不是非得由责任单位/力量来完成不可。实际工作中,指挥机构往往根据“时间短、距离近、速度快”原则首先从事故现场附近协调力量前往救助,随后协调专业力量前往增援。历史上曾多次发生因当地救援力量薄弱而请海上专业救助力量支援内陆水域突发遇险事故施救的案例,如2004年6月23日,海上专业救助力量前往黄河小浪底水库搜救翻沉游船“明珠二号”的溺亡游客。所以二支水上专业救助队伍都要提高自身的救助能力与反应速度,应互相加强经验交流、互相借鉴。国家水域救援队可以向海上专业救助队伍体验恶劣的海上救助环境、学习先进的救助技能、了解前沿的救助装备与科技;海上专业救助队伍可以向国家水域救援队学习敢打必胜、敢于牺牲的优良作风和令行禁止、绝对服从的严明纪律;通过互相交流、探讨、帮助、支持,形成合力、共同提高,在以人民为中心的发展思想指导下,为保障人民财产安全做出应有贡献。

参考文献:

[1]贺俊程.水上搜救有关问题的比较分析[J],《中国海事》,2015(8):46-48.

[2]江西专职.从汶川地震看消防部队的“三力”[EB/OL]. [2008-07-21].http://119.china.com.cn/txt/2008-07/21/ content_2361984.htm.

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