PPP：财政部再定调

刘琳

《实施意见》从规范项目应当符合的条件、财政支出责任、隐性债务界定等多个方面，勾勒出了未来PPP项目的规范框架。

近来，PPP领域迎来从中央到地方的多项新规。

3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称《实施意见》），引起业内关注。“其核心要义就是PPP项目既要规范，也要发展，并进一步防范地方政府隐性债务风险。”中国财政科学研究院研究员孙洁对《财经国家周刊》记者表示。

此后，一些地方财政部门也陆续出台有关进一步规范PPP项目的配套文件。比如江苏省财政厅于3月14日发布了《关于进一步提高政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开质量的意见》。3月18日，山东省财政厅印发了《关于开展政府和社会资本合作（PPP）“绩效管理年”活动的指导意见》。

孙洁认为，一系列政策的发布对2019年PPP领域的发展提出了新的要求，也带来了新的机遇和挑战。那么，2019年PPP规范发展如何实现？PPP市场又将孕育哪些发展机会？进一步趋严的监管又将给地方基建投资带来哪些影响？

规范当头 

纵观《实施意见》全文可以发现，“规范”成为高频词汇，共出现17次，从PPP发展总体要求，到项目实施、项目管理，再到发展环境，项项都落于“规范”二字上。

2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，由此开始了长达数月的已入库项目清理和不合规项目退库工作，并延续到2018年3月底。

“集中清库、退库工作毕竟只是阶段性的，在这一过程结束后，将来PPP规范运行的常态化规则是什么？这次《实施意见》给出了答案。”中央财经大学教授王雍君說。

多位专家对记者表示，《实施意见》从规范项目应当符合的条件、财政支出责任、隐性债务界定等多个方面，勾勒出了未来PPP项目的规范框架。

规范项目的符合条件，规定比以往更加细致。江苏省一家PPP项目咨询公司PPP事业部负责人表示，比如按照以往的政策，一个合规的项目，需要将政府支出责任和绩效考核挂钩，只有通过绩效考核的项目，才能列入政府财政支出范围。但有的地方政府考核标准定得很低，考核指标形同虚设，从而让财政“有理由为这一项目投入支出”。

针对这一情况，《实施意见》直截了当地提出要求：不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。

财政承受能力方面，一位接近河北省财政厅的人士对记者表示，过去一段时间，业界曾对PPP项目的审查中是不是要坚持这一指标存在争论，这次《实施意见》再次明确了这一指标的不可或缺。

此前的政策文件规定，要确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。《实施意见》保留了这一要求，并在此基础上，进一步提出建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

而针对政府付费项目，《实施意见》进一步要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。

一个项目合不合规，不能暗箱判断，而要信息公开。《实施意见》指出，未来将依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测。

上述江苏省新近发布的文件对这一点给出了更为具体的操作方案，该文件指出，对全省PPP项目信息公开质量进行不定期抽查，对未按规定真实、完整、准确、及时录入应公开PPP项目信息的地区，根据情节轻重，分别采取提醒、约谈、通报和项目直接退库等方式予以惩戒。

隐性债务的界定，是《实施意见》另一可圈可点之处。

3月24日，财政部部长刘昆在“中国发展高层论坛2019年年会”上表示，今年财政部将坚持疏堵并举，有效防控地方政府债务，特别是隐性债务风险，坚决遏制隐性债务的增量。

财政部对防范隐性债务的重视，在《实施意见》中也可见一斑。过去几年，由于明股实债等违规操作，PPP实际上形成了不少地方政府隐性债务。“但PPP项目到底该不该和隐性债务挂钩，或者什么样的项目算隐性债务，什么不算，一直都存在模糊之处。”孙洁表示。

此番《实施意见》明确提出，存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的，通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的项目，所形成的财政支出责任，都属于地方政府隐性债务的范畴。

发展空间 

规范不意味着市场空间的缩小，它虽然让不合规的项目遭到淘汰，但也会给真正的“金子”带来机遇。

财政部金融司有关负责人在就《实施意见》答记者问中指出，“动态管理”、“能进能出”是项目库的常态，入库项目要持续推进实施、更新信息、接受监督、确保全生命周期规范运作，并不是入了库就“一劳永逸”。

多位专家对《财经国家周刊》记者表示，更加动态的监管，会让政府支出、银行贷款等资源，以更高的效率集中于合规项目，对规范项目而言反而将拥有更大的发展机遇。

此外，虽然根据《实施意见》，大量违规PPP项目都将划为地方政府隐性债务，但这也反证出，符合条件的PPP项目中政府的支付义务，将不属于政府隐性债务。

《实施意见》还强化了对地方政府诚信履约的要求，依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，从而增强社会资本长期投资信心。“对于合规项目，这恰恰是对社会资本更大的吸引力。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌说。

按照合同约定及时履约，除合规外，顺应政策导向的项目，将迎来更大发展空间。《实施意见》明确优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目，并明确鼓励民资和外资参与，提出将投资民营企业参与项目作为中国PPP基金的重要考核指标。

机遇 规范不意味着市场空间的缩小，它虽然让不合规的项目遭到淘汰，但也会给

除了注重项目审查阶段的合规性，那些更注重全链条绩效管理的PPP项目，也将迸发出更强的生命力。

张斌表示，通过几年大浪淘沙，社会资本不能再指望通过PPP项目挣快钱。一个合规的PPP项目，周期往往长达10年、20年，项目产出、实际社会效益、成本收益、可持续性等各方面的绩效管理，将决定一个项目能不能笑到最后。

“过去几年，PPP项目还重在发起、识别、落地阶段，将来随着开工项目越来越多，绩效管理对PPP发展前景的影响，就会更加凸顯出来。”王雍君说。

《实施意见》也明确提出，要明确全生命周期管理要求，并落实项目绩效激励考核。上述山东省财政厅印发的文件就提出，要通过加强财政可承受能力论证、加强对入库项目实施进展的监管等，提高PPP项目的运行质量。

支撑基建

多位专家对记者表示，积极鼓励并规范发展，是PPP未来监管的主旋律。《实施意见》明确提出，要优先支持基础设施补短板。“因此，合规的PPP项目，将同地方政府债券一道，继续成为地方基建的有力支撑。”张斌说。

但部分地区或部分类型的项目资金或将受限。一方面是部分地区难上政府付费类PPP项目。前述财政部金融司答记者问中提到，目前全国2519个已实施PPP项目的行政区（包括省、市、县三级）中，已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。

《实施意见》要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费类PPP项目。财政部进一步要求，自《实施意见》印发之日起，财政部门将不再受理财政支出责任占比超过5%的地区新的政府付费项目入库申请。

这意味着，在这些行政区中，部分公立医院、市政道路、非收费公路、绿化等政府付费项目，都将难以通过PPP形式展开。另一方面，部分行业，比如环保行业项目，通过PPP项目融资的难度也将加大。

一位央企研究院环保部门人士对记者表示，以污水处理项目为例，按照相关规定，污水处理厂没有权利在水量不足的情况下擅自停止污水处理设施，所以为保证污水处理设施正常运行的最低成本，项目一般都倾向于提前设置一个保底水量，从而固化污水处理项目的未来最低收益。但《实施意见》进一步强调，不得“承诺固定回报或保障最低收益”，从而让这类项目将面临更为严格的监管。

孙洁认为，经过多轮监管政策的洗礼，PPP在各地被用为粗放融资工具的现象将受到遏制，相对于单纯的融资功能，未来PPP盘活社会资本和提高政府效率的功能将得到进一步彰显。