抓准关键环节 稳步推进改革——黑龙江省方正县农村集体产权制度改革典型经验

自2015年黑龙江省方正县被确定第一批为全国农村集体资产股份权能改革试点县以来，全县上下紧紧围绕建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色农村集体产权制度要求，采取先行先试、规范操作、压茬进行、梯次跟进的工作方式，坚持问题导向，注重民主程序，狠抓关键环节，实现还权赋能，圆满完成各项改革任务。目前，全县67个村全部组建了股份经济合作社，其中28个合作社累计分红756.1万元，35个合作社经民主决议将546.27万元盈余用于偿还债务、扩大生产和发展公益事业。

一、抓顶层设计，强化改革保障

针对这项改革涉及面广、矛盾多、风险大的特点，方正县坚持强化组织领导，搞好制度设计，健全推进机制，保证产权制度改革有序推进。一是建立三级责任制。全县建立了“三级”书记负责的领导体系和工作责任制。县级成立由党政主要领导任组长的领导小组，乡镇由党委书记牵头组建农改办，村由支部书记牵头组成工作队，构筑了一把手负总责、县乡村纵向贯通的组织领导体系。二是做好“三定”设计。把产权改革作为一项系统工程，精心设计，通过定方案、定标准、定方式，让广大干部群众看清弄懂。制定了《方正县发展股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点实施方案》等4个工作方案和《方正县确认农村集体经济组织成员身份指导意见》等5个实施意见，为开展工作提供了遵循。根据不同任务，分别制定具体标准，并以图表等“可视化”形式逐项安排部署，确保改革环环相扣，无纰漏、不返工。分别选择了资源多、资产多、积累多、欠债多的4个各具代表性的村作为试点，先行先试，压茬推进，分头突破。三是落实三项机制。实行三级包保机制，采取县级领导包乡镇、县直部门包村、乡镇包屯的方式，指导工作，解决问题；建立部门联动机制，从相关部门抽调人员，分别设置了信息咨询、综合协调、技术指导等工作组，分工协作、形成合力；强化矛盾化解机制，制定了维稳防控预案，由信访、法制、司法、法院、纪检等部门全程参与。

二、抓宣传引导，营造改革氛围

坚持从解决思想认识问题入手，全力抓好宣传引导，确保全县上下统一思想认识，形成强大推进合力。一是突出一把手抓、抓一把手，统一领导干部的思想认识。通过召开各级班子会议讲清形势、学习文件领会精神、谈心谈话促进交流，消除部分领导干部认为改革削弱村干部权力、分光村级资产的错误认识，解决了怕引起新矛盾的畏难情绪，增强了推进改革的信心和决心。二是做好宣传动员，统一广大群众的思想认识。县、乡、村分别召开动员会、培训会，纠正农民认为改革就是平分集体资产的认识，让广大农民群众了解改革给他们带来的好处，从而理解、拥护、支持并积极参与改革。三是统一梳理问题，做好答疑解惑。印制《方正县股份权能改革工作流程挂历》和改革问答宣传画3万份，为基层和群众答疑解惑，保证股改工作扎实有序推进。

三、抓清产核资，摸清集体家底

坚持把清产核资作为产权改革的重要环节，通过“三保证”，将清产核资工作做实做细，为深入推进改革打好基础。一是保量准。对资源性资产清查，充分利用土地确权成果，采用RTK精密仪器加基站等测绘系统，由村“五老”人员参与，精准测量村集体资产资源，并分别建立台账，做到“三榜”公示，确保精准无误、群众认账。二是保核准。针对资产清查环节，采取以账找物、以物对账、账物相符的办法，确保账据、账账、账款、账表、账实“五相符”，并实行分类登记、分册管理。三是保评准。成立资产评估领导小组，依托县农村经营管理部门开展村级资产评估，公布清产核资结果，主动接受群众监督；对有异议的及时复查更正，保证不重、不漏、不差。全县共清查集体经营性资源34.3万亩，清查各类资产1.2亿元，清理资金4451万元，核实债权5916万元、债务6092万元，评估集体经营性资产总额达7亿元。

四、抓成员确认，明确成员边界

方正县方正镇建国村农民王治铭（右）在一家银行查询建国村股份经济合作社购买的保本理财利息

本着“有法依法、无法依规、无规依民”原则，做到“三定”。一是依法定条件。按照尊重历史、照顾现实、宜宽不宜严的原则，综合考虑户籍关系、土地承包关系和对集体经济组织贡献等因素，全县统一确认成员身份和劳龄登记的条件、登记时点和成员认定须履行的民主程序等政策框架。全县以2016年2月25日零时为人员登记时间节点，劳龄计算日期原则上自1956年1月1日起至2004年12月31日止且年龄在16至60周岁之间，为个人劳龄有效期。二是民主定成员。以村为单位，以户籍为基础，进行分类登记，由村“两委”进行资格初审，交村民代表大会讨论通过后张榜公示；对有异议的，由村民代表大会研究决定。对嫁出嫁入、国外定居、双重身份、空挂户等特殊群体，坚持依法依规，集体讨论、民主投票确认。三是酌情定身份。针对外出人口、户口迁出人员和跨国婚姻、双重身份等特殊人员，坚持以人为本，尽可能将其确认为集体经济组织成员，保证正常生活，防止多数人侵害少数人利益。全县共确认集体经济组织成员13.3万人。

五、抓股权设置，理顺分配机制

立足县情实际，坚持群众路线，科学设置股权，进一步理顺了集体和成员之间的利益关系。一是确定集体和个人之间分配原则。针对村级基础设施建设任务多、化解村级债务难等实际情况，出台了《方正县试点村集体经济组织资产股份量化指导方案》，股权设置以成员股为主，集体股的收益经集体经济组织成员大会讨论同意后，用于村级基础设施建设、公益事业开支、化解村级债务等。二是明确成员股类型及构成。坚持因地制宜、民主确定，实行一村一策。统一设置个人基本股、劳龄股，计划生育奖励股、贡献股、优先股和扶贫股等其他股权怎么设置、设置多少，由各村屯民主决定。三是强化股权管理。成员股权确定后，统一颁发股权证，对股权实施静态管理，做到增人不增股、减人不减股。全县设置总股数531.4万股，其中成员股372万股，现已颁发股权证2.5万份，初步建立了集体资产股权台账管理制度，并纳入农村经济信息化管理服务平台管理，实现了股权管理规范化、信息化、制度化。

六、抓股份合作，建立合作经济组织

围绕实现集体和成员持续增收的目标，考虑各村之间的资源资产禀赋条件，组建了三种不同类型的集体合作经济组织。一是针对资金多、资源少，有一定积累的城中村、城郊村，组建股份经济合作社，实现资金变股金，让集体和成员获得更多财产性收益。如方正镇兴方村将1800万元集体资金进行折股量化，成立股份经济合作社，用1800万元购买保本理财产品，并开展集体成员资金互助贷款业务，集体和股民分别增收16.5万元和38.5万元。二是针对资源多、资金少的村，在成员自愿的前提下，组建土地股份合作社，实行统一经营、统一管理、统一分配。如会发镇联滨村有土地8000多亩，发展药材种植产业，年收益42万元，其中集体分红12.6万元，股民分红29.4万元。三是对于不愿独立经营或资产少的村，以合作社为基础，鼓励相互联合或与企业合作。通过创新经营模式，实现集体增收350万元。

七、抓“清化收”，清除发展障碍

方正县大力开展以清理经济合同、化解村级债务、收缴新增资源承包费和陈欠为主要内容的“清化收”工作。一是部门联动清理合同。组成由乡镇党委、政府牵头，农业、林业、国土等部门参加的联合工作组，共清理经济合同6532件，其中有效合同5676件、违约合同37件、争议合同444件、无效合同375件。有效合同按照约定继续履行；违约合同视情况依法收回或补充条款；争议合同通过仲裁或法院依法依规处置；对无效合同，下达认定通知书，由村集体依法收回、竞价处置。通过认真清理、重新发包，实现集体增收380万元。二是多措并举化解债务。坚持因地、因事、因人制宜的原则，采取剥离、抵顶等方式，全力化解村级债务。将走死逃亡人员的债务剥离出来，按照规定程序进行核销；将乡镇政府和部门往来挂到村级的债务剥离出来，该谁还就由谁还；在本经济组织内，依据自愿原则，采取顶账、抵账方式化债；利用集体资产发展多种经营，用集体股收益还债；加强村级财务管理，有效节约开支，防止发生新债。目前，全县化解债务2157万元，完成30%。三是全力以赴收缴陈欠。从村“两委”成员和党员做起，主动偿还陈欠，发挥表率作用。对相关部门、种养大户、农业企业所欠款项依法收缴；引导农户有计划偿还陈欠；对无偿占有集体资源的经营人，由村集体经济组织限期补缴；对占有村固定资产的人员，进行作价收缴；对上述拒绝配合、逾期不缴款的，收回资源重新竞价发包，并依法依规追究责任。目前，全县已收缴陈欠435.5万元。

八、抓要素配置，壮大集体经济

坚持把发展壮大集体经济作为改革的重要任务，采取多种形式盘活集体资产资源，壮大了集体经济实力。一是实施新增地源收费。方正县出台了《关于进一步规范全县农村集体新增地源管理的实施意见》，按照依法处置、民主决策的原则，强化新增土地资源的管理。对当初“分地”时用于地类调补的“调等地”，以及分给农民的“磨牛地”“地边地”“树影地”等“胀出地”，确权给农民，由村集体登记备案，不收费；对农民私自开垦的“开荒地”，确权给村集体，纳入资产管理，以村屯为单位，民主决策是否收费和收费标准，增加村级集体收益。目前，全县新增地源收费面积19.8万亩，收费金额达1350万元。二是创新发展方式。全县明确新组建的村股份经济合作社作为独立市场经济主体，负责集体资产管理运营，采取入股、租赁、合作和联营等方式，通过发展农家乐、采摘园等特色产业项目或购买理财产品等，拓宽村级增收渠道。2017年底，全县有积累的村达到31个，比改革前的2015年增加11个；负债村减至25个，比2015年减少13个。全县村级集体年收入达到1850万元，比2015年增长2.7倍。三是优化发展环境。依托产权交易管理平台，通过严格流程、高效服务，有效规范了农村产权发包、租赁、抵押、拍卖、转让等管理和交易行为。创新开办“土地经营权+股权”“股权+N”的抵押担保业务，办理抵押贷款3.55亿元，有效解决了农民融资难问题。

（本期策划稿件来源于农业农村部政策与改革司集体资产管理处）