国合署成立一周年： 中国援助外交“转型升级”

罗仪馥?李巍

2018年3月，十三届全国人大一次会议通过了新的政府机构改革方案，其中就包括整合商务部和外交部等部门的对外援助工作有关职责，组建国家国际发展合作署（以下简称“国合署”），作为国务院直属机构。一年来，以国合署内设机构的基本完善与援外工作的全面开展为标志，中国的援助外交迈入了新的历史阶段。虽然对外援助长期以来都是中国经济外交的组成部分，但近五年来，为了助力“一带一路”建设与辅助中国“负责任大国”形象的构建，援助外交在中国经济外交中的整体地位逐渐上升并日益得到重视，对外援助整体方略的“转型升级”也被提上日程。新的国合署便是在这样的背景下诞生的。伴随着该机构的成立与顺利运作，中国的援助外交无论是在制度结构改革上，还是在战略调整方面，都取得了显著的成效。

中国援助外交的制度变迁

中国经济外交的全面开展依托于国内一整套结构复杂但层次分明的制度体系，其中也包含了援助外交的制度基础。新中国成立之初，对外援助的决策工作由中央政府直接统筹，再分由有关部门执行具体的事务性工作。从1952年开始，负责对外经济和贸易事务的部门长期成为中国对外援助的主导性单位，因此中国援助外交的机构演变与该部门的历史沿革密切相关。

1952至1961年间，中国的援助外交由当时的对外贸易部与财政部共同承担，二者分别负责成套项目的对外援助与现汇援助两大块业务。1961年起，对外贸易部的援助职能被分离出来，并改由新设立的国务院直属机构——对外经济联络总局承担。此后，对外经济联络总局又于1964年转变为对外经济联络委员会，接着在1970年改组为对外经济联络部。1982年，国务院推行机构改革，将对外贸易部、对外经济联络部、国家进出口管理委员会、国家外国投资管理委员会合并后设立对外经济贸易部，对外援助的职能也因此并入该部门。

2003年对外经济贸易部改组成为商务部后，中国援助外交的“主角”就转变为了商务部，其负责牵头与外交部、财政部等多个机构统一管理中国的对外援助事务，从而形成了典型的“对外援助部际协调制度”。具体而言，商务部下设的援外司负责拟定并执行援外政策，起草援外法律法规，研究和推进援外方式改革、项目规划以及与受援国的谈判和协议的签署等。在此过程中，商务部需要与外交部、财政部和中国进出口银行等部门进行经常性沟通并综合考虑这些部门的各类专业性建议，再作出相关决策。在对外援助的实施环节，商务部直属的国际经济合作事务局、中国国际经济技术交流中心等机构负责执行成套项目、技术援助项目和一般物资项目等各种类型的援助工作;中国进出口银行主要负责政府优惠贷款项目的实施;驻外经商机构则承担搜集受援国需求、政府间协商和援外项目一线监管等工作。

2018年3月，国务院直属机构——国合署的正式成立标志着中国援助外交的制度形式由多部门协调制向独立机构统筹制顺利转变的完成。从职能定位来看，国合署整合了原商务部的对外援助工作和原外交部涉外协调等职责，从援助战略的拟定、援助方式的改革到援助方案的编制、具体项目的规划，再到项目实施的监督与评估等，都由国合署独力承担。当然，对外援助是一个庞大的业务体系，即使建立独立的统筹机构，援助外交仍离不开其他部门的支持。但与此前相比，在当前的对外援助制度结构下，其他部门只是扮演辅助性角色，国合署具有较高的自主性，总体上有利于集中援助外交的方向，也提高了中国对外援助的效率。

运作近一年来，国合署已形成了较为完善的内设机构与人员分工。目前该机构的领导班子由一位正署长与三位副署长组成，他们分别来自发改委、商务部、外交部与国家知识产权局，这种领导班子的设计基本吸收了过去“对外援助部际协调机制”时期多部门分工的思路，也彰显了通过援助外交的转型推进“一带一路”建设的目标，确保了新制度结构下中国援助外交的专业性与明确的战略导向性。

值得一提的是，设置独立的国家级援外机构在某种意义上被视为一国援助外交走向成熟的标志，世界主要的对外援助大国均设有类似的部门。但其中一部分国家的对外援助专职机构实际上仍由外交部代管。相比较之下，国合署直接向国务院负责，而不受制于其他职能部门，这不仅说明当前中国援助外交制度设计具有一定的超前性，也凸显了中国政府对于对外援助的高度重视。

国合署助力中国援助外交取得新进展

伴随着制度結构的改进，中国援助外交的整体方略也有所调整，这在过去一年间国合署的工作布局中可以得到充分体现。而从国合署的运作效果来看，中国援助外交的转型也取得了一定的成效。

第一，对外援助的双、多边合作布局不断扩大。作为对外援助专职部门，国合署开展外交活动的对象集中于受援国政府、国际上其他援助国的对口部门以及各种类型的国际组织。在过去一年间，国合署的外交行程相当密集：署领导会见外国政府对应部门或国际组织有关负责人超过40次，出访也有20余次。由于职能对口、独立部门运作效率较高，截至目前国合署已与上述诸多国家或机构达成合作协议或具体的援助计划。截至2019年3月初，国合署已代表中国政府与老挝、吉尔吉斯斯坦等十余个国家签署了在民生、经济技术等领域的双边发展合作协议，与福特基金会、联合国儿童基金会、盖茨基金会、联合国人口基金会等多个政府间或非政府国际组织达成了实质性的项目协议或合作谅解备忘录。

就援助对象的布局而言，在保持非洲与东南亚国家在中国对外援助布局中的优先性的同时，中国政府对中亚、东欧和南美洲国家的重视程度也日益提升。

从与援助方的外交互动情况看，各种类型的国际组织是国合署开展援助合作的重点，截至目前与国合署进行过正式对话的国际组织已多达25个，其中既有全球或区域层面的多边援助机构，也包含非营利属性的民间组织。与此同时，国合署也在寻求与发达国家或地区相关部门的对话合作，已相继与澳大利亚、欧盟、英国与瑞士等多个国家或地区进行交流。

第二，援助方式有所改进，主要表现在项目导向性更加突出，三方合作也渐成趋势。2015年9月，中国国家主席习近平在联合国发展峰会上宣布设立“南南合作援助基金”，由中国提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程;2017年5月中国又向南南合作援助基金增资10亿美元。该基金的管理采取项目申报制。2018年3月以来，国合署在南南合作援助基金项下，已先后与联合国儿童基金会签署了由后者实施的尼日尔妇幼健康项目等8个项目的立项协议;与联合国人口基金会签署了塞拉利昂孕产妇保健及宫颈癌防治项目协议等。项目导向性使对外援助更具针对性和精准性，援助效果也更易于凸显。

此外，在国合署的推动下，中国的对外援助三方合作也日益热络。前文提及的国合署与诸多国际组织或发达国家的有关部门的对话交流就是一大突出表现。这种援助方式有利于中国借鉴世界主要援助国的对外援助经验，增强中国对全球发展援助的参与力度和融入程度，进而提高中国在发展援助领域的影响力与话语权。

中国的援助外交转型正面临内外挑战

虽然在国合署的助力下，中国对外援助取得的成绩斐然。但不可否认，当前中国的援助外交转型依然面临一些挑战，主要表现为制度建设的局限性与内外部舆论压力两方面。

2019年3月21日，中国国家国际发展合作署副署长邓波清（左）一行拜会尼泊尔总理奥利。

第一，对外援助的制度建设仍有待进一步完善。尽管国合署的成立已是中国在援助外交制度建设上取得的重大进步，但与国际上一些对外援助大国相比还存在一定的局限性。就内部机构建设而言，向海外派出的办事机构有利于深入了解受援国的需求与舆论，并对援助项目形成有效的监督，但目前国合署的海外办事机构尚未成体系地建立起来。从外部联系来看，虽然国合署已与不少国家或国际组织展开交流，但大部分并未形成稳定的双边（或多边）对话机制，这在一定程度上也限制了国合署在援助外交上的能力发挥。

第二，目前中国对外援助的内外部舆论环境并不完全有利于相关工作的开展。国内的舆论分歧集中于现阶段的中国是否应该扩大对外援助的问题上;国际的舆论压力则体现在其他国家对中国对外援助规模与国家实力匹配程度，以及对中国对外援助的意图的质疑。而这些压力在一定程度上归因于中国在对外援助方面的对内解说与对外宣传的不足。

据《中国的对外援助》白皮书的数据，截至2012年，中国对外援助金额累计为3456.3亿元人民币。2017年，中国宣布在未来三年向参与“一带一路”建设的发展中国家和国际组织提供600亿元人民币援助。在2018年中非合作論坛上，中国又承诺向非洲国家提供600亿美元的资金支持。显然，自2013年提出“一带一路”倡议以来，中国对外援助的力度正在大幅度增强。但对于这些事实，很多国内民众由于不了解对外援助的内涵、不了解中国扩大对外经济辐射能力与软实力的迫切需求，因而产生了一些误解;外国政府与民众则因为无法获取全面的数据与信息而低看中国的对外援助规模，或曲解中国的意图。这些误读都在一定程度上限制了中国援助外交的深入开展。

总之，随着以国合署为主导的援助外交制度建设的日趋完善，以及对外援助战略方向与技巧的不断调整与改进，对外援助在中国经济外交中起到的积极作用正在不断凸显。但另一方面，中国在开展援助外交上所面临的压力也不容忽视，如何进一步完善援助外交的制度建设、妥善引导国内外舆论以扩大中国对外援助的正面影响，是实现中国援助外交成功转型无法回避的问题。

（作者罗仪馥为中国人民大学国际关系学院经济外交项目组博士研究生;作者李巍为中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员。本文受到复旦大学“中美友好互信合作计划”的资助）