江西省矿业绿色高质量发展探讨

董延涛，吴 欣，那春光，张玉韩，曾甲晰

(1.中国地质大学(北京)经济管理学院，北京 100083；2.中国自然资源经济研究院，北京 101149；3.江西省自然资源厅，江西 南昌 330025)

习近平总书记在中央政治局第四十一次集体学习时明确提出，要加快构建“四大体系”和“三大红线”，推动形成绿色发展方式和生活方式，这是中央政治局首次以“绿色发展”为主题的集体学习。2017年，十九大报告指出我国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1]。党的十九大报告，一方面给出了一个全新的战略判断：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，进而提出“建设现代化经济体系”的战略任务；另一方面全面阐述了绿色发展的时代背景、现状、理念、建设重点和目标等，成为我国未来一段时期绿色发展的行动指南[2]。报告中生态、环境、资源、绿色发展等词语分别出现43次、29次、13次、4次，全文十三个部分里，有三个部分重点论述了“绿色发展”有关内容和战略部署。国务院在关于《全国矿产资源规划(2016～2020年)》的批复中明确指出，通过《规划》的实施，到2020年基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式[3]，这都为矿业绿色高质量发展提出了明确要求。

1 江西省矿产资源开发现状

1.1 江西省矿产资源概况

江西省成矿地质条件优越，矿产资源丰富，是我国重要的有色、稀有、稀土资源基地，矿产资源综合配套程度较高，具有发展矿产资源产业集群的有利条件。

发展优势：一是矿产种类较齐全，空间分布各具特色；二是优势矿产资源在全国地位突出，素有“七朵金花”(铜矿、钨矿、稀土矿、铀矿、钽铌矿、金矿、银矿)之称，享有“世界钨都”和“稀土王国”之美誉[4]；三是矿产资源集中分布，有利于建设大型能源资源基地，以及综合勘查和规模开发；四是非金属矿产资源开发和产业发展潜力较大；五是地热、矿泉水等特色资源丰富，开发利用前景广。

资源劣势：一是大宗矿产资源赋存条件不佳，省内供应不足或短缺，如石油、天然气、锰矿、铝土矿、钾盐矿等大宗矿产严重短缺，铜、煤炭、富铁和优质高岭土等紧缺矿产资源不足，需要依靠省外或国外市场解决；二是多数有色金属矿共伴生组分多，综合利用难度大；三是部分矿种小矿多、分布散、贫矿多、富矿少。

1.2 江西省矿产资源开发利用现状

截至2017年底，江西省共有矿山3 892个，其中，大型矿山67个，中型矿山289个，小型矿山2 488个，小矿1 048个。大中型矿山比例为9.15%，低于全国15.99%的水平。全省矿山企业从业人数12万人，年矿石产量2.8亿t，矿业工业总产值3 543 450.53万元，矿产品销售收入2 679 606.64万元，利润总额356 155.36万元。

表1 江西省矿产资源开发利用基本情况Table 1 Basic situation of mineral resources development and utilization in Jiangxi province

资料来源：《2017年全国非油气矿产资源开发利用统计年报》

2 江西省在推进矿业绿色高质量发展中的主要做法

2.1 政府和部门高度重视矿业绿色转型

全面落实《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)，制定出台《江西省全面推进绿色矿山建设实施意见》(赣国土资规〔2017〕4号)，由省自然资源厅、财政厅、环境保护厅、质量技术监督局、银监会、证监会等部门联合印发实施。将“开展绿色矿山建设，在赣州、德兴开展绿色矿业发展示范区建设”等纳入到《国家生态文明试验区(江西)实施方案》中。相关市政府、县政府也积极主动作为，谋划推动本地绿色矿山建设工作，如九江市自然资源局主要领导，近两年来亲自谋划部署、亲自确定思路、亲自调度推进，召开相关会议30次以上，发布文件100余份，推动本地绿色矿山建设工作。

2.2 强化矿产资源规划的战略引领作用

严格编制实施矿产资源规划，统筹谋划矿产资源开发利用和保护的各项工作，优化开发布局结构，促进矿业转型升级和绿色发展。根据江西省矿产资源禀赋特征、勘查成果和矿业经济发展现状，结合江西省国民经济和社会发展“十三五”规划和江西省主体功能区划，将全省分为鄱阳湖地区、赣东北地区、赣西地区和赣中南地区四个矿业发展板块。通过规划实施，引领全省到2020年建成绿色矿山200个以上，部、省发证的大中型矿山基本达到绿色矿山标准，小型矿山企业按照绿色矿山要求规范管理。

表2 江西省矿产资源开发和矿业发展总体布局Table 2 General layout of mineral resources development and mining development in Jiangxi province

资料来源：据《江西省矿产资源总体规划(2016～2020年)》整理

2.3 坚持“一矿一策”，差别化、精细化推进工作

江西省彭泽县在推进绿色矿业发展中更积极探索，形成“彭泽模式”。彭泽模式的重点是坚持“一矿一策”原则，一个矿山编制一本绿色矿山建设规划，按照“开采科学化、矿山园林化、生产环保化、产能高效化、管理标准化”的“五化管理”总体思路，引领指导绿色矿山建设[5]。同时，为更直观更具体地指导矿山做好绿色矿山建设工作，彭泽县积极探索，提出“七个一”标准，切实打造“一矿一景”的园林化绿色矿山。该县对绿色矿山实行精准分区，并细化区域功能。如每个绿色矿山都要规划成7个功能区，包括可耕种的试验田区、可栽种的果园区、环境优美的公园区、生态停车区域、生态公共卫生间、环保加油站以及规范的修理厂区。各矿山根据分区要求，结合自身矿区特点，打造规范统一又呈现“一矿一景”的园林化现代化矿山。

表3 绿色矿山建设“彭泽模式”的主要内容Table 3 Main contents of Pengze model for green mine construction

资料来源：据调研期间九江市和彭泽县自然资源主管部门提供的资料整理

2.4 创新矿产资源开发方式和模式

江西亚东水泥有限公司主要开采水泥用灰岩，其矿山采场背靠青山、面朝长江，位于长江经济带生态保护的重点区域。根据国家关于长江经济带的发展定位和有关要求，亚东水泥采用“内凹式开采模式”：自山顶阶梯向下，露天开采，最大程度减少对景观的整体破坏和冲击，非开采区域保持绿色原生态，已经完成开采的最终边坡进行同步生态修复和复绿。

为保护区域升生态环境，降低运输成本，提高安全水平，改善经济效益，江西长丰实业有限公司，建设了一条长约25 km的全封闭式环保管状运输机，采用全智能化物料输送，并双线运营。

在以上长丰实业自用运输廊道建设的同时，彭泽县规划建设了公用运输廊道，设计规模为2 000万t/a，线路全长46 km，配套规划建设2个5 000吨级泊位码头，资金投入超过20亿元。两条廊道于2018年开工建设，计划2019年底竣工。

2.5 建立三维模型，强化在线动态监管

江西省瑞昌市近年来投资资金700多万元建立了“矿山视频监控系统”，安装探头120余个，对矿山开采、生产、运输等主要环节进行全程在线动态监控，初步实现巡查和监测由“人工”向“智能”转变。这种做法受到省委省政府的充分肯定和社会广泛认可。

彭泽县在全省率先实现了采石矿山“三维立体空间建模”全覆盖，对每个在产矿山及规划出让的矿区均通过无人机全息影像测绘，为矿山科学开采、合法开采以及政府监管提供方科学精准依据。对矿山运输车辆进行在线监管，实施GPS轨迹、行车记录、驾驶员在线、4G对讲“四大监控”。与此同时，矿管、环保、治超、交警等部门合作，建成了矿产及地质监控中心，接入了在线视频、源头控超、环境监测、车辆监管、三维建模、在线执法、监控盗采、项目监控以及地质灾害点监控等十项重点监管内容，对矿山实施排网式的全天候立体技术服务和监督管理。

3 存在的主要问题

3.1 部门协调有待进一步加强

矿产资源的开发利用以及矿业的发展是一个系统工程，链条长、环节多、领域广。推动矿业的绿色转型升级和高质量发展，涉及自然资源、生态环境、安监、林业、财政、税务等多个职能部门，以及矿山所在地的村镇集体、村民居民等利益相关者。由于不同部门对绿色矿山建设的管理目标不相同、标准要求不统一、建设诉求不一致，缺少利益相关方协调推进机制。

3.2 支持政策有待进一步细化

当前，国家和省级层面分别从用地、用矿、财税、金融等方面出台了支持政策。调研中，地方管理人员反映，相关政策较为保守，可操作性不够，没有真正落到实处，矿山难以通过绿色矿山的创建，获得直接或短期的经济效益，而创建过程直接增加成本，完成建设任务完全靠企业自觉承担，降低了与非绿色矿山的经济比较优势。同时，绿色矿山建设支撑政策的精准性不够。

3.3 资源配置有待进一步优化

一是部分矿山，采矿权范围多数以山脊山顶为界，逐级开采形成巨大台阶，既造成矿产资源的浪费破坏，又形成安全隐患，还增加开采成本；二是部分矿山采矿证内剩余资源量不足，创建绿色矿产意味着资源开发规模更大、效率更高，资源量不足以满足矿山生产需求，形成产能浪费，成本难以收回，企业投资意愿不足；三是部分采矿权的采矿证许可年限较短，矿山企业为了尽快收回矿山建设投资，会尽快开发资源，建设绿色矿山的动力不足。

3.4 监管职责有待进一步明确

近年来，为加强生态文明建设，党中央逐步加强了对环境问题的督察。地方自然资源主管部门有关人员反映，对于中央环保督查发现的与矿山有关的问题，在问责方面存在边界不清、问责不合理等现象。同时，全国及各地关于绿色矿山建设和绿色矿业发展的标准体系、工作体系、制度体系逐步完善，但是监督管理体系亟待完善和加强。

4 启 示

4.1 推动矿业绿色高质量发展，应当强化地方政府的推动和部门之间的联动

一是地方政府，特别是矿产资源富集区的地方人民政府，应当切实加强组织领导，充分认识到推动矿业绿色高质量发展，事关生态文明建设，事关国家能源资源安全，事关矿业的可持续发展；二是应当在人民政府的组织领导下，由当地自然资源部门牵头，加强与生态环境、林业、财政、安监等部门的沟通协调，建立多部门联动机制，共同研究解决矿业发展中存在的问题，为企业发展和矿业转型提供良好的政策环境和监管服务，其中，自然资源主管部门处于核心地位，与其他相关主体之间存在“三外一内、八个方面”的博弈关系[6]，应当全过程、全方位强化沟通协调，形成合力。

4.2 推动矿业绿色高质量发展，应当强化矿产资源规划的统筹和引领作用

应将矿产资源规划的编制实施作为提高矿产资源治理体系和治理能力现代化，引领矿业绿色发展的重要手段和工具，超前谋划新一轮矿产资源规划编制。一是统筹谋划矿业绿色高质量发展的空间格局。严格落实分区管理制度，与国民经济社会发展、国土空间规划、生态环境保护等规划做好衔接协调;二是研究制定矿产资源开发利用上线和开发强度;三是在充分考虑生态功能保障基线和环境质量安全底线前提下，合理确定矿产资源勘查开发的准入条件和门槛，选择资源节约型、环境友好型开发利用模式，最大限度减少对生态环境的扰动和破坏[7];四是建议鼓励具备条件的市县或者大中型矿山企业，编制绿色矿山建设规划，坚持“一矿一策”，通过规划编制实施，从微观层面，指导矿山开展绿色转型。

4.3 推动矿业绿色高质量发展，应当强化建立完善政策支撑体系

一是完善矿业权出让制度和政策。建议适当延长矿业权出让年限，让矿山企业拥有足够的资源量，稳定其生产经营预期，提高资金、技术等生产资料的投入，为矿业的绿色发展提供持久的原动力。对于达到绿色矿山标准的企业，允许将矿区周边资源协议出让给相关企业，满足企业规模化、“长期化”开采需求。二是完善矿业用地政策。建议允许将矿山道路硬化、厂房建设等作为临时用地，满足企业长久发展的用地需求。尝试将绿色矿山建设与工矿废弃地复垦利用等工作统筹推进，促进矿地融合，探索研究出台用地奖励机制，激励企业主动开展绿色矿山建设和绿色矿业发展。三是完善矿产资源综合利用政策。进一步明确采矿权人杂采矿许可证有效期内，回收利用尾矿和采矿废石，免于办理采矿登记，并规范相关管理要求和程序，最大限度支持“全资源”综合开发利用。四是进一步细化完善财政、税收政策，提高对矿业绿色转型的精准支持能力和水平。

4.4 推动矿业绿色高质量发展，应当加强宣传引导和典型经验推广

充分利用网络、电视、报纸、微信等媒体资源，加强宣传引导和典型经验推广。一是宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是习近平生态文明思想，宣传我国矿业发展的宏观形势、矿业发展的阶段特征、国家的总体战略导向，让企业在制定发展规划、开发矿产资源、推动矿业发展时充分了解国家的战略需求，使国家宏观导向和企业微观管理充分对接。二是宣传交流各地在矿业发展中落实新发展理念的典型做法，以及绿色矿山创建中的典型案例。三是创新宣传方式方法和具体内容，将矿业绿色高质量发展具体化，比如“彭泽模式”中的“七个一”标准，便于矿山企业直观理解绿色高质量的矿山建设和矿业发展。

4.5 推动矿业绿色高质量发展，应当强化矿山开发利用的监督管理

一是建立完善社会监督、政府抽查，守信奖励、失信惩戒的监督管理机制。对于未履行采矿权出让合同中约定的建设任务的，追究相关违约责任。二是创新监管手段。建议具备条件的地区，尤其是绿色矿业发展示范区，积极发挥示范引领作用，创新监管方式方法，提高监管的信息化、数字化水平，逐步实现巡查和监测由“人工”向“智能”转变。三是进一步明确部门监管的职责，提高协同工作水平。重点是完善矿山开发利用方案、矿区环境影响评价报告书、水土保持方案、矿山地质环境保护与恢复治理方案、土地复垦方案之间的相互支撑的镶嵌关系，努力实现部门全程协同、专家联手攻关、技术有效对接[8]。