矿产资源管理业务指标体系研究及思考

郭一珂，邓颂平，曾建鹰，涂 强，李 磊

(自然资源部信息中心，北京 100036)

数字国土工程、金土工程等信息化项目投入建设以来，自然资源部在矿产资源管理业务方面先后投入运行了十多个系统，每个系统均有相关的数据标准、管理方式和运行机制，形成了覆盖全面、各司其职的应用模式以及相对独立的业务指标，在矿产资源管理中发挥了重要作用。

近年来，矿产资源管理信息化发展迅猛，矿产资源管理要求不断升级，信息化建设不断扩张，数据繁杂且量大。由于业务之间衔接不够紧密，各业务间数据相互独立，产生运行松散、数出多门等问题。自然资源部成立以来，对于如何优化业务间关系，如何更有效地使数据服务于管理成为了一个新的课题。本文从矿产资源管理信息化的基础出发，通过对矿产资源管理信息化业务指标的分析研究，提出对矿产资源管理信息化下一步发展的思考和建议。

1 矿产资源管理业务指标体系

1.1 业务组成

矿产资源管理涉及原国土资源部矿产资源储量司的“矿产资源储量及监督管理”、原规划司的“矿产资源规划管理”、原矿产开发管理司和原地质勘查司的“矿业权管理”“其他管理”四类。自然资源部成立后，“储量及监督管理”“矿产资源规划管理”划归矿产资源保护监督司管理，但由于业务边界清晰，本文未合成一部分；“矿业权管理”由矿业权管理司管理。矿产资源管理业务分类如图1所示。

1.1.1 矿产资源储量及监督管理

矿产资源储量及监督管理主要包括矿产资源储量管理和勘查开采年度信息公示工作。

1) 矿产资源储量管理是实行地矿行政科学化管理、实现矿产资源合理利用、保障矿业经济可持续发展的重要基础工作[1]。主要包括储量登记和储量统计两部分，根据矿种类型储量登记可分为固体登记、油气登记、地热矿泉水登记，储量统计分为固体统计和油气统计；根据实际矿山情况储量登记又分为查明储量登记、占用储量登记、残留储量登记和压覆储量登记。

2) 勘查开采年度信息公示是以矿业权人为主体，面向社会公众主动公开矿业权年度信息，从而促进矿业权人诚信自律，提高政府监管效能，扩大社会监督的一项工作。主要包括油气和非油气的探矿权、采矿权年度信息公示。

图1 矿产资源管理业务分类图Fig.1 Mineral resources management classification diagram

1.1.2 矿产资源规划管理

矿产资源规划管理主要包括矿产资源规划和绿色矿山建设工作。

1) 矿产资源规划是政府管理社会、管理经济、管理自然资源的重要手段，是贯彻落实矿产资源国家所有基本国策的重要措施和步骤。通过建立禁止、限制、鼓励等规划区块，对矿业权登记审批提供支持。

2) 绿色矿山建设是响应生态文明建设、建立绿色矿山格局、促进矿产资源高效利用的新手段。

1.1.3 矿业权管理登记

矿业权管理登记主要包括矿业权登记、矿业权市场和矿山开发利用统计工作

1) 矿业权登记是矿业权管理的主线，由矿业权人申请，管理机关审批、发证。采集产生的矿业权信息和许可证号与多个业务产生关联的重要指标，主要包括油气和非油气的探矿权、采矿权的各类申请登记。

2) 矿业权市场是矿业权实现市场化的载体，主要包括事前公开、事中公开和事后公开，实现了矿业权出让转让、受理和审批结果全流程的信息公开。

3) 矿山开发利用统计是摸清每年矿山开发利用情况的重要手段，形成统计数据报送速度快、统计数据报送质量高、覆盖全国、贯穿四级、协调联动年报机制[2]。

1.1.4 其他管理

其他管理主要包括矿产执法监察等工作，是自然资源执法监察的重要组成部分，通过案件查处、案件督办、卫片汇总等方式严厉打击矿产违法事件，保护资源与环境。

1.2 业务关系

矿产资源管理业务相互关联，相互制约。以矿产资源规划管理为龙头，实施矿产资源宏观管控和勘查开发的布局优化；以矿产资源储量管理为核心，集中体现我国矿产资源家底；以矿业权管理为主线，实施对矿产资源勘查和开发利用；以其他管理为辅助，维护矿产资源勘查开采秩序。

矿产资源管理业务管如图2所示。矿业权人申请新探矿权或许可证有效期到期前办理探矿权申请，自然资源部获取矿产资源规划、矿业权市场、勘查年度信息公示、地质资料汇交等信息为审批探矿权提供参考。批准登记的矿业权应每年缴纳矿业权使用费，同时，每年三月底前对矿业权进行勘查年度信息公示。矿业权人完成地质资料汇交后，进行矿产资源储量评审备案，作为查明储量登记入矿产资源储量。矿业权人申请新采矿权或许可证有效期到期前办理采矿权申请，申请前应划定矿区，并将矿区储量信息作为占用储量登记纳入矿产资源储量。自然资源部获取绿色矿山建设、矿产执法监察、矿产资源规划、矿业权市场、开采年度信息公示等信息为审批采矿权提供参考。每年采矿权人除了缴纳矿权使用费以外，需要填报矿山开发利用统计和开采年度信息公示。矿山开发利用统计与矿产资源储量基础统计部分重叠且相互制约。

1.3 业务指标组成

在矿产资源管理过程中，各业务管理部门提出管理要求，系统建设研发部门设计一套业务指标，作为信息化建设的基础。矿产资源管理业务指标分类见表1。

图2 矿产资源管理业务关系图Fig.2 Mineral resources management relationship diagram

表1 矿产资源管理业务指标分类Table 1 The index of mineral resources managementclassification table

1.4 业务关联节点

各业务通过关联节点指标相互关联，形成一个质密有序的关系网。矿产资源管理业务关系网如图3所示。

矿产资源管理业务指标体系以具有法律效应的矿业权许可证信息为关联点，主要包括以下三个指标。

1) 探矿权人或采矿权申请人(矿业权人)，连接矿业权登记和勘查开采年度信息公示。以矿权人为单元，每年从矿业权登记信息库中抽取勘查开采年度信息公示的基础信息，年度信息公示完成后，提供给矿业权登记，作为辅助矿业权登记审批的重要参考信息。

2) 勘查或开采许可证号，实现矿业权登记与储量登记统计、开发利用统计、绿色矿山、矿业权市场等业务连接，矿业权登记信息为各业务提供基础数据。

3) 空间数据，矿权登记过程中通过与矿产资源规划空间叠加辅助审批。

1.5 重要业务指标

在体系研究过程中，笔者发现管理机关、矿业权人、社会公众等主体关注点较为集中，根据关注点可以梳理出各业务指标中的重要指标。

以勘查年度信息公示为例(表2)，投资、工作量、成果等为关注点，通过逐个梳理各业务指标，提取重要指标，从而挖掘内层含义。

2 矿产资源管理业务指标体系的主要问题

多年来，矿产资源管理信息化发展迅猛，业务指标体系清晰完整，在矿产资源管理方面发挥了重要作用，但在业务指标体系梳理和研究过程中，也存在以下四方面主要问题。

图3 矿产资源管理业务指标关系网Fig.3 The relevance of mineral resources management indicators

表2 重要指标节选Table 2 The excerpt of key indicates

2.1 矿产资源管理方面

1) 矿业权管理不统一，部分业务管理滞后。目前，矿业权管理中分为油气和非油气两大类，管理方式和理念均不相同。在年度信息公示业务中，对于地热、矿泉水、建筑用砂石土等矿种，由于其特殊性，在采矿权年度公示信息时各有一套独立的指标，但在原国土资源部正式发文中，信息公示业务指标均未正式发布。

2) 矿业权空间表达精度与现行管理要求存在矛盾。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》，我国对矿产资源勘查区域采用区块方式进行管理，“按经差15″、纬差15″划分成小区块”。目前，所有勘查项目、油气采矿项目和部分非油气采矿项目，空间范围用经纬度表达，最小精度为1′，在寸土寸金的现在社会，在逐步实现数字化精准化管理的情况下，精度不高的问题逐渐显现。特别是2018年7月，自然资源部全面采用2000国家打底坐标系，在其他坐标系转化为2000坐标系过程中，因精度低而四舍五入造成项目之间、项目与其他空间数据之间的重叠问题突出。

3) 部分业务存在标准不统一的问题。部分业务管理要求不明确，各省(区、市)解读不同、方式不同、结果不同。比如年度信息公示中对于特殊项目(如过期项目)是否参与信息公示，尚无明确处置意见，现均由省级管理机关决定，各地标准不统一；矿业权市场业务采用开放型公文方式，无具体业务指标表达，导致各级管理机关发布的公告公示正文格式不同，易产生错误。

2.2 业务衔接方面

各业务之间关联指标不准确或关联度低，无法相互调用。部分业务涉及单位(如申请人)和个人(如法定代表人)使用名称表达不准确，无法进行本业务和跨业务单位分析，不利于信用体系建设。而矿产资源储量与矿业权虽然有着紧密联系，设置了许可证号关联，但无约束要求。据统计，仅有40%左右的矿产资源储量与矿业权有关联。

2.3 政务服务方面

1) 各业务登录方式不一。各业务按照各自的管理要求分别开发了相关信息系统，而各信息系统相互独立，平台不同、标准各异，矿业权人多设立固定岗位完成面向政府的信息填报工作，相关人员每年需使用不同的用户名和密码登录多个系统，一旦岗位人员离职，密码找回方式不尽相同，给矿业权人和系统维护人员带来很大不便。

2) 申请材料重复提交，指标重复存储。目前部级矿业权申请统一在自然资源部政务大厅，暂未开通网上办理，矿业权人常因一个项目多次来京或留京数日；同一矿业权申请不同的矿权需要分别提交申请人的证件材料等；矿业权审查过程中，在申请人已经履行了地质资料汇交的情况下，还需要申请人提交汇交相关证明材料。以上情况使系统不得不多次存储相关数据，造成资源浪费。

2.4 数据问题方面

1) 指标重复，解释不一。在不同业务中出现相同的指标，而各业务间没有相互印证的机制，比如开采年度报告信息与矿山开发利用统计业务指标重复，包括采矿方法、工业总产值、动用储量等十几个指标。重复指标不仅给矿业权人带来重复工作量，也增加了多头管理的可能性。同时相同指标名称给出的解释也存在一定差异，比如：各业务指标中的矿产代码词表(规划、储量、矿业权、开发利用统计等)存在差异。

2) 业务指标不够科学合理。部分业务指标在使用过程中或随着管理升级，也暴露出设计不合理的问题。比如矿产资源储量的空间范围不全面，2007年重新设计矿产资源储量数据库的指标内容时，对储量估算范围、勘查区/采矿权范围进行了考虑，但没有考虑采空区的管理；矿产资源储量矿产组合存储不合理，对于同一个矿区/矿山，同一矿产目前只允许一种矿产组合，但实际情况存在多种矿产组合。

3) 不同来源的相同数据内容不同。从不同途径获取的同一数据，属性信息或空间相互不一致，现行从其他部委获取的国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家公园体制试点区，与矿产资源规划中自然与历史遗迹保护区、禁止开采区等对比可以看出，存在重复设置，且范围不尽相同，给数据使用带来极大困扰

3 建 议

3.1 提高矿产资源管理精细化水平

自然资源部机构改革后，出台《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，根据规定，自然资源部将根据新的管理职能对法律法规、政策发文进行修改完善。矿产资源相关管理部门应梳理矿产管理过程中的法律法规、政策发文，应对原有的管理信息化运行过程中暴露的问题和矛盾进行梳理，探讨符合新时代管理要求的政策，修改现行的法律法规、政策发文及出台其他相关文件，为下一步信息化建设提供依据。

1) 优化细化《矿业权人勘查开采信息公示办法》：①将油气勘查开采海域项目设定为可选择性公示；②用适当方式增加发布地热、矿泉水、建筑用砂石土业务指标；③征求省厅意见，进一步明确实地核查、异常名录等处置意见。

2) 矿业权登记管理要求的相关文件，对油气和非油气管理方式进行调整和整合。包括：①统一许可证号编码方式，统一数据词典，统一证书样式，尽可能统一申报书样式；②统一矿业权空间管理要求，建议勘查项目引入“度分点秒”格式，为精细化管理提供实现可能；③统一管理规则：统一数据检查、特殊海域处理等规则。

3) 全国矿业权市场规范文件。矿业权主管部门研究制定统一发布业务指标和格式模板，制定出让转让公示公开、许可证查验等规则，规范矿业权市场。

4) 明确电子文书和纸质文档同等法律效应的相关文件，对于新补充的申请材料电子化的政务服务事项，研究其申请材料电子化的可行性，逐步替代纸质材料申请办理，为开展全流程网上办理奠定基础。

3.2 提高矿产资源管理信息化水平

1) 联通国家数据共享平台、其他部委，与其他管理部门建立信息共享机制。

2) 与全国社会信用代码库和身份证库建立连接，综合运用身份证实名认证、手机验证、企业社会信用代码验证、企业数字证书验证等技术手段，建设统一的身份认证体系，实现一次登录，多事可办的效果。

3) 整合集成现有的业务系统，建立矿产资源管理信息化平台，实现各业务交互和指标相互印证机制，提高数据准确性；建立业务关联，增强数据分析，提高决策支持能力。

3.3 提高矿产资源政务服务水平

1) 在明确电子文书和纸质文档同等法律效应之后，增加矿业权网上申请门户，实现网上大厅与政务大厅同等效应。

2) 建立全国统一的证照库，对库中已有的有效证件、执照等，矿业权人可不用重复提交。

3) 矿业权审查过程中可调取其他业务信息，包括年度信息公示、地质资料汇交、储量评审备案信息等，减少矿业权人的证明材料。

3.4 完善各业务指标

1) 梳理重复指标。会同业务主管部门，在业务指标、汇交时间、管理要求、数据应用口径等方面进行整合，协商统一填报对象、时间、内容，争取做到采矿权人一次填报，分别利用。

2) 梳理解释不一的指标。统一各矿产业务的释义说明及词典项，其中矿产代码作为矿产资源管理最基础的词典，在矿产资源储量、矿业权登记、矿山开发利用统计、矿产资源储量等业务管理中遵循相对统一的标准。

3) 调整变化的指标。新的矿产资源管理推出后，多个业务的多类指标均需要调整，比如目前由于制度的调整，矿产资源补偿费调整到税费中，采矿权使用费调整为采矿占用费，相关指标也应一并修改。

4) 统一数据内容。空间数据重叠的各类数据，分析原因，适当修改空间数据指标或空间数据，特别是在新一轮规划编制工作中，与国家统一编制出台生态保护红线空间重复的自然保护区类禁止区等指标，修改或删除这些指标，可以使矿产资源规划回到指导矿产资源开发利用宏观管控和布局优化上来。

4 结 语

矿产资源管理是自然资源管理的重要组成部分，自然资源部的建立，促使矿产资源管理升级，信息化的建设也需要同步进行。业务指标体系作为信息化建设基石需要尽早完善。本文围绕矿产管理信息化业务指标体系，结合当前管理和信息化发展的大环境，分析现行管理制度和信息化运行中暴露的业务指标问题，提出了矿产资源管理业务指标体系建设的优化建议。笔者相信，随着时代的发展，矿产资源管理业务指标体系也将不断优化完善。