中国稀土市场政策规制研究

徐广平，宋新华，崔 彬

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.宁夏回族自治区地质局，宁夏 银川 750021)

稀土是化学元素周期表中所有镧系元素及其同族元素钪、钇的总称。稀土因其独特的物理性质和化学性质，被广泛应用于许多工业领域，被誉为“工业维生素”和“新材料宝库”[1]，其重要性日益凸显，是不可再生的稀缺的国家重要战略资源。

在地壳中，稀土元素的克拉克值不算低，但稀土元素却不易富集成矿。在世界上，稀土矿产地理分布很不均匀，具有经济开采价值的稀土资源量很少。而中国是世界稀土资源较为丰富的国家，稀土资源储量位居世界首位。

近几十年来，中国稀土产业发展迅猛，进步巨大，供给了当今世界稀土市场90%的产品，已成为世界上最大的稀土生产国和出口国。但是中国稀土产业在发展中还存在不少亟待解决的问题，如生态破坏加剧、环境污染严重、资源开采过度。此外，中国稀土产品价值长期被市场“扭曲”，价格严重偏离价值，被喻为“白菜价”。

为了解决中国稀土产业发展中的市场价格过低、生态环境污染及资源过度开采等问题，本文从中国稀土市场价格的形成入手，分析研究稀土“白菜价”的产生根源，提出解决问题的对策建议，以期对稀土产业持续健康发展有所裨益。

1 稀土资源及市场供给概况

1.1 世界稀土资源

据统计，2016年全球稀土矿产资源储量(折合为稀土氧化物REO,以下同)约有12 000万t[2]。其中，储量居世界前10位的国家和地区依次是中国(4 400万t)、巴西(2 200万t)、越南(2 200万t)、俄罗斯(1 800万t)、印度(690万t)、澳大利亚(340万t)、格林兰(150万t)、美国(140万t)、加拿大(83万t)和马拉维(14万t)。

1.2 中国稀土资源

中国是世界稀土矿产资源较丰富的国家，矿物种类丰富，稀土元素齐全。截至2016年底，稀土资源储量4 400万t，占世界稀土资源总储量的37%[2]。

目前，中国三分之二以上省(区)发现有稀土矿产，累计矿床、矿(化)点上千余处， 主要集中在内蒙古白云鄂博、江西赣南、广东粤北、四川凉山和山东微山等地区。此外，中国稀土矿产在地理分布上还有“北轻南重”的特点，岩矿型轻稀土主要分布在内蒙古包头和四川凉山等地区，离子型中重稀土主要分布在江西赣州等地区[1]。

1.3 稀土国际市场供给状况

中国是当今世界稀土市场供给品种最全、供给量最大的国家。据统计，2015～2017年国际稀土市场年平均供给量17.7万t左右(表1)。2017年世界稀土资源市场供给量为17.8万t，其中，中国年供给量约16万t,占世界市场供给量的90%，其他国家和地区的供给量约1.8万t，占世界市场供给量的10%[3]。

表1 世界稀土市场总供给情况(REO)Table 1 Global supply of rare earth market (REO)

资料来源：文献[3]

2017年，在中国向世界市场供给的16万t稀土产品中，内蒙古包头地区提供8.5万～9万t，四川地区2万～2.5万t，江西等南方地区4.5万～5万t，其他地区约0.5万t。同年，在国外供给的1.8万t稀土产品中，澳大利亚莱纳斯公司提供约1.5万t、俄罗斯克洛沃泽斯基公司约0.2万t，印度稀土公司约0.12万t[3]。

2 稀土市场价格形成机制

在市场经济条件下，市场价格不是由生产者或消费者的主观意志所左右的，而是由供给和需求双方的力量共同决定的。

2.1 供给曲线和需求曲线

供给曲线和需求曲线是包含生产者成本与消费者利益的重要信息曲线。对于稀土生产者而言，价格升高会增加稀土市场供给，价格降低会减少稀土市场供给，稀土供给曲线是一条向上的曲线。对于稀土消费者来说，价格升高会减少稀土产品需求，价格降低会增加稀土市场需求，稀土需求曲线是一条向下的曲线(图1)[4]。

稀土供给曲线，反映了稀土产品生产者或供给者的成本，体现了生产者或供给者在某个价格水平上的最大供给意愿。在供给曲线上，对于任何一个既定的供给数量，供给曲线的高度表示边际卖者或生产者的成本，即出售最后一单位稀土对生产者或供给者的成本。

同样，稀土市场需求曲线，反映了需求者或者消费者对稀土产品的价值认同，这种价值用需求者或者消费者愿意支付的市场价格来衡量。在需求曲线上，任何一种既定消费或需求数量，需求曲线的高度表示了边际买者或消费者的支付意愿，即购买最后一个单位稀土对消费者或需求者的价值。

2.2 供给与需求共同决定市场价格

在竞争市场条件下，稀土的价格会自发调整买者与卖者的行为，使稀土市场的供给与需求达到均衡。如图1所示，市场供给曲线与市场需求曲线相交于一点，这一点为市场均衡点。在这一点处，供给与需求实现了均衡，此时的价格为均衡价格，供给量或需求量为均衡数量。

在稀土竞争市场上，供给与需求实现均衡的基本逻辑是：一方面，如果市场价格高于均衡价格(图2)[4]，稀土供给量会超过需求量，供给者就不能卖出想要出卖的全部产品，出现超额供给。此时，卖者为了卖出去手中的产品，对超额供给的反应就是降低其价格。反过来，价格下降增加需求量，并减少供给量。随着价格持续下降，直到市场达到均衡为止。另一方面，如果市场价格低于均衡价格(图3)[4]，稀土需求量超过供给量，此时，出现市场供给短缺，需求者不能买到想买的产品。由于有太多的买者抢购太少的产品，卖者可以做到抬高价格而不会导致销售量降低。价格上升引起需求量减少，供给量增加。随着价格持续上升，直到市场达到均衡为止。在均衡价格时，买者愿意而且能够购买的物品量正好与卖者愿意而且能够出售的数量相平衡。可见，无论初期稀土价格是太高还是太低，市场上买者与卖者的活动都会自发地使市场价格向均衡价格移动。一旦市场达到其均衡价格，所有买者和卖者都得到满足，也就不存在价格上升或下降的压力。

图1 稀土市场的供给与需求均衡Fig.1 Supply and demand balance in rare earth market

图2 稀土高价格时的市场供给与需求Fig.2 Market supply and demand of rare earthat high price

图3 稀土低价格时的市场供给与需求Fig.3 Market supply and demand of rare earthat low price

因此，供给与需求共同决定市场均衡，市场均衡又决定了稀土价格以及稀土产量或消费量。在市场均衡时，生产量和消费量实现了均衡，从生产者和消费者总剩余最大化角度看，市场有效率地配置了资源。

3 稀土市场失灵

如前所述，在竞争市场条件下，稀土市场在亚当斯密“看不见的手”引导下，通过卖者和买者的利己行为，实现了市场均衡，实现了生产者和消费者总剩余最大化，从生产者和消费者的利益看，市场有效率地配置了资源。

3.1 生态环境污染问题

长期以来，中国稀土产业不仅满足了国内经济社会发展需要，而且为全球稀土供应做出了重大贡献。但在这成就的背后，代价也是高昂的，最突出的是生态环境污染问题。

受当前稀土生产技术工艺约束，稀土生产会造成生态破坏和环境污染。在离子型中重稀土生产过程中，不可避免地会产生大量的氨氮、重金属等污染物，造成植被破坏和地表、地下水及农田污染。在轻稀土冶炼分离过程中，会产生大量有毒有害气体、高浓度氨氮废水和放射性废渣等污染物。一些地方还因矿山过度开采，造成山体滑坡、河道堵塞和突发性环境污染事件，有些甚至造成重大事故灾难，给公众生命健康和生态环境带来重大损失。以我国离子型稀土重要产区江西赣州为例，2012年全区就有18个县(市、区)因稀土开采而被污染，废弃稀土矿山达302座，遗留尾矿1.9亿t，有大约97 km2土地被荒漠化。据测算，赣州地区要初步恢复原有生态环境，至少需要修复资金380亿元[5]，且部分生态环境污染不可恢复。实际上，赣州的情况绝非个案。在中国各稀土生产区，普遍存在生态环境污染现象，所造成的生态环境污染，给当地人民正常生产生活和身心健康带来了严重影响，甚至造成难以弥补的损失[6]。

3.2 稀土市场外部性

稀土生产中造成的生态环境污染，导致稀土市场的外部性。外部性是指市场中买方和卖方的行为对第三方福利的无补偿影响[4]。如果这种影响对第三方是有益的，就称为正外部性；反之，如果对第三方的影响是有害的，就称为负外部性。在稀土市场交易中，生产者因出售自己愿意出售的产品而获得经济回报，消费者也愿意以自认为适宜的价格购买心仪的产品，共同实现各自利益的最大化。但是，在稀土消费者和生产者通过市场实现各自利益最大化的同时，却给稀土产区造成生态破坏和环境污染，给当地人民生产生活和健康带来严重危害。对生态破坏和环境污染所产生的危害，尽管政府以环保税(费)等形式，向稀土生产企业进行征收，但目前所征收的环保税(费)额尚不足以完全补偿稀土生产企业给环境生态所造成损失。

因此，在当前稀土市场上，生产者和消费者在实现自身利益最大化时，给生产者和消费者之外的第三方造成了福利损失，存在明显的负外部性。

3.3 稀土市场失灵

在市场存在外部性时，社会对市场结果的关注就不限于直接参与市场的买者与卖者的福利，而会扩大到除买者与卖者福利之外的那些间接受到影响的第三者福利[4]。

在竞争市场条件下，受利己心理驱使，稀土生产企业不会主动考虑他们在生产过程中所产生的全部污染成本，同样稀土消费者也不会全面考虑他们购买决策所引起的全部污染成本，结果导致了影响第三者福利的外部性。在存在外部性时，稀土市场所实现的供给与需求均衡，就不是整个社会总福利最大化的资源配置有效率的市场均衡，而仅体现生产者和消费者利益最大化下的市场均衡。这种市场均衡，并没有充分反映市场第三方的利益。

可见，由于外部性存在，稀土市场自发形成的供求均衡，未能充分实现整个社会总福利最大化，结果导致市场配置资源无效率，稀土市场失灵。

4 稀土市场价格扭曲及回归

稀土市场失灵，会导致市场均衡价格失真和扭曲。扭曲的市场价格不可能准确反映稀土实际价值。要实现社会总经济福利最大化，必须使扭曲的市场价格回归本原，以反映稀土的真实价值。

4.1 市场价格扭曲

在市场因负外部性而失灵时，稀土供给曲线和需求曲线相交形成的均衡点上，均衡价格P市场是只包含生产者私人成本和消费者私人价值的均衡价格，均衡产量Q市场同样也只是包含生产者私人成本和消费者私人价值的均衡产量。此时的均衡价格P市场和均衡产量Q市场并没有反映市场相关方的外部成本(图4)[4]。可见，稀土均衡价格P市场和均衡产量(销量)Q市场，是有缺陷的均衡价格和均衡产量(销量)，是被扭曲的价格和产量(销量)。

因此，由于稀土市场失灵，在市场机制名义下形成的所谓市场价格，没有反映稀土的真实价值，不是稀土的真实价格，实际上是一个被扭曲的不实价格。

4.2 市场价格回归

在图4中，由于环境污染负外部性存在，社会成本就必须考虑并反映稀土生产给社会所带来的负影响成本。社会成本应等于生产者私人成本与受环境污染影响的第三方成本之和。显然，生产稀土的社会成本大于稀土生产者的私人成本。因此，社会成本曲线必然位于生产者私人供给曲线之上。

图4 外部性成本内在化后的稀土市场供给与需求最优均衡Fig.4 The optimal equilibrium between supply anddemand of rare earth market after internalizationof externality cost

在考虑生产外部性后，要实现稀土市场总福利最大化，就必须选择需求曲线与社会成本曲线相交时的生产水平Q最优。这是因为，如果当产量低于Q最优时，稀土对消费者的价值就大于生产它的社会成本；如果当产量高于Q最优时，多生产一个单位产量的稀土社会成本就会大于消费者对其价值的认可值。从整个社会福利最大化来考虑，这个交点决定了稀土生产的最优产量Q最优。显然，最优产量Q最优小于稀土均衡量Q市场。

在市场均衡Q市场时，需求曲线位于社会成本曲线之下，边际消费者对稀土产品的价值评价低于生产它的社会成本。如果将稀土生产量和消费量降低到均衡水平之下，就会增加社会总经济福利。显然，稀土市场均衡量Q市场时的均衡价格P市场低于社会总经济福利最大化时的价格P最优。因此，均衡价格P市场是市场名义下被扭曲了的价格，稀土价格回归，就是要回归到社会总经济福利最大化时的价格P最优，并生产和提供适度的产量Q最优[4]。

5 现行做法及建议

市场均衡使生产者和消费者总剩余实现最大化，但由于稀土生产存在环境污染负外部性，亚当斯密“看不见的手”所实现的市场均衡，就不是资源配置的有效方案。为了实现社会总经济福利最大化，达到社会最优结果，就需要对失灵的稀土市场进行政策规制。

5.1 现行做法

从目前我国政府对稀土产业管理来看，主要是围绕市场价格过低、资源开采过度和生态环境污染三个突出问题而展开的。在管理方法类型上，行政管制居多，经济方法较少。

在解决稀土价格过低问题方面，主要采取的措施办法有两点。一是通过行政手段进行企业重组，减少企业数量，降低市场价格竞争。企业重组的优点是，提高行业市场集中度，增强企业市场势力，有利于稀土价格提升。但缺点是，提高市场进入壁垒，不利于公平竞争，有悖于自由竞争原则。二是直接增加出口关税，提高出口价格。直接增加关税，提升价格明显，但既不符合贸易自由化下降低关税的时代潮流，也不符合中国加入WTO的贸易承诺。此外，增加关税，还容易助长稀土走私等问题。从目前对稀土价格过低问题的治理效果看，形势依然严峻，问题尚未根本解决。

在解决稀土资源过度开采问题方面，目前主要办法措施有：一是实行开采总量控制[7]，逐级分解产量指标[8]，并对超计划开采行为进行惩处[9]；二是取缔非法矿山,严厉打击违法勘查和盗采行为[10]；三是征收稀土资源税(费)。这些办法措施，一定程度上遏制了过度开采稀土资源现象，对稀土资源有序开发和保护发挥了积极作用。

在解决生态环境污染问题方面，主要办法措施有：一是实行环境治理恢复保证金制度；二是取缔污染严重的生产工艺；三是颁布稀土工业污染物排放标准；四是向生产企业征收污染税(费)。这些政策措施，对减少环境污染、治理矿山环境和恢复自然生态有积极影响。

5.2 建议

如前所述，稀土生产过程中的生态环境污染，引起了负外部性，导致市场失灵。笔者认为，提升社会总福利，需要从导致市场失灵的根源——生态环境污染入手，可通过将生态环境污染外部性内在化的政策方式，纠正市场失灵，最终借助市场力量解决稀土产业发展中的价格、产量和污染等问题。为此，建议在剔除现有政策中不符合市场经济要求和有违WTO规定的一些措施办法(比如出口管制等)基础上，设立并征收企业污染矫正税。

矫正税是针对市场买者或卖者行为负外部性所引起的社会影响成本而征收的税赋，旨在促使决策者考虑其市场行为外部性的社会成本。理想的矫正税额应该等于负外部性活动引起的外部成本。向稀土生产企业或消费者征收环境污染矫正税，将环境污染外部成本变为内部生产成本或消费成本，实现外部性内在化，可促使稀土生产者或消费者考虑其行为对生态环境污染的外部影响。考虑到我国是世界稀土市场的主要供给者，也是稀土生产污染的最大受损国，建议污染矫正税通过稀土生产企业征收。

事实上，向生产企业征收足额的污染矫正税，稀土生产者就会在决定生产多少稀土时考虑其环境污染成本。因为生产量越多，就需要补偿更多的外部污染成本而支付更多的矫正税。而且，由于市场价格反映对生产者征收的税收，消费者也有减少稀土消费的激励。这样，供给曲线(图4)就会向左发生移动，从而使市场上稀土供给减少，价格上升，直到社会总经济福利最大化时的供求新均衡点。在新供求均衡时，市场价格比以前提升，则生产量比以前减少。相应地，生产量减少，因生产而引起的环境污染也就减少。由于外部性通过矫正税被内在化，失灵的市场又开始起作用。

可以预计，通过向稀土生产企业征收污染矫正税，短期内可能会增加企业的生产成本，对稀土企业经营产生影响。但是从长期看，因稀土需求比供给相对缺乏弹性，这种税收成本通过价格最终会更多的转嫁给消费者。稀土生产企业可以借助于未来较高的产品出售价格，来补偿其生产成本的增加。从长远看，向稀土生产企业征收污染矫正税，有利于稀土产业持续健康发展。为减小征收污染矫正税给稀土企业及市场短期造成的影响，建议征收的污染矫正税赋大小，在企业可承受的范围内，由小到大分阶段、多步骤循序渐进实施。

因此，向稀土生产企业开证足额污染矫正税，既可以解决当前我国稀土产业发展中存在的市场价格过低和资源过度开采问题，也可以因稀土产量减少而减少生产给生态环境所造成的污染和破坏。