数字经济立法为什么重要？

周汉华 周辉

网信事业代表着新的生产力和新的发展方向，要发展数字经济，释放数字对经济发展的放大、叠加、倍增作用。在全球数字经济蓬勃发展的背景下，中国面临前所未有的机遇，推进符合中国国情的数字经济立法具有重大现实意义。

数字经济立法的必要性

中共中央总书记习近平强调，加快建设数字中国，构建以数据为关键要素的数字经济，推动实体经济和数字经济融合发展，这为中国数字经济发展指明了方向。发展数字经济，需要相关的体制机制保障，其中一个非常重要条件是数字经济立法。

加快数字经济立法，是发挥中国制度优势、在新一轮全球竞争中抢占有利地位的客观需要。

新一轮科技革命与产业变革的加速和蔓延，带来了经济、社会、伦理、政治、军事、劳动关系、国际关系等领域的连锁深刻变革，各国均进入一个不确定性增加、机会与风险并存的转型与过渡期。

美国、英国等发达国家都投入越来越多的资源发展数字经济，把数字经济发展作为提升国家竞争力、维护国家安全的重大战略，力图在新一轮产业竞争中掌握主导权。欧盟、俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰等国家也正在研究出台数字经济方面的法律，力求通过法律制度上的激励和优惠，发挥后发优势，下大力气发展数字经济，推动本国经济发展。

总体而言，各国在数字经济立法方面，目前基本处于同步状态，还都在探索规律的过程之中。中国改革开放40年能够取得举世瞩目的成就，一条基本经验是强有力的制度保障，看准了事情能够集中力量，迅速加以部署、推广。

而在当下，中国网络购物、移动支付、共享经济等数字经济新业态、新模式蓬勃发展，走在了世界前列：中国网络零售、移动支付交易规模位居全球第一，数字经济规模位居全球第二，并率先在国际上承认了网约车的合法地位，获得国际社会普遍好评。

2016年9月，二十国集团（G20）领导人杭州峰会首次提出全球性的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，宣示数字经济成为全球共识。中国在建设“数字丝绸之路”、引领世界数字经济发展和治理上，面临前所未有的历史机遇和各种有利条件。实践需要我们继续发挥制度优势，牢牢把握数字经济发展新阶段国际竞争的战略主动，通过数字经济立法，打造竞争新优势、开拓发展新空间，在新一轮全球竞争中抢占先发地位，实现从模仿、跟随到超越、引领的历史性跨越。

加快数字经济立法，是实现创新发展的现实需要。进入新时代，中国经济发展正从过去的追赶型经济进入创新发展阶段，传统发展方式已经难以为继，需要实现结构性调整，实现动能转换，发育新动能，实现新发展。

数字技术、数字经济、智慧社会迅猛发展，深刻改变传统工业时代的经济贸易结构和社會组织活动方式，同时带来了体系性和全局性的变革和治理新问题。

数据是数字经济时代的核心资源，是数字经济的关键要素，是创新发展的重要资产。数字经济的健康快速发展，离不开巨量可利用的政务数据和社会数据资源的不断生产、集中、共享和融合，也离不开相关数据收集、利用、交易、保护规则的建立健全。

发展数字经济，推动数字产业化和产业数字化的有序开展，迫切需要充分发挥法律规则的调整、指引和规范作用，尽快制定完善数据开放、产权保护、数据交易、跨境传输、安全保护等方面相关政策法规和标准体系。

加快数字中国建设，打破信息壁垒，构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施，增强信息化发展能力，需要通过法治手段整合信息资源、推进信息基础设施互联互通；提升经济社会信息化水平，推行电子政务、建设智慧城市，构建覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，需要通过法治手段明确投入机制、建立运行机制和制定标准规范；优化数字经济发展环境，需要通过法治手段加强网络安全保护、规范相关政府行为；营造清朗的网络空间，需要通过法治手段明确底线、划清红线。

但需要看到，中国现行立法、执法在观念、体制机制、方式手段等方面都难以完全适应创新发展新要求，近年来各项改革措施不断推出，但措施之间缺乏系统性、协调性，甚至会相互抵消，亟须通过数字经济立法推动实现立法观念更新、管理流程再造、执法机制变革与执法效率提升。

加快数字经济立法，是有效防范与化解各种重大风险的必然需要。理论研究和国内外实践均表明，数字经济发展带来的风险和挑战是全面、深刻的：财富有可能进一步集中、去中心化趋势会冲击政府权威、大量劳动人口面临就业结构转型深刻挑战、全球性和国内不平等可能会加剧、数字鸿沟加深、隐私更容易被侵犯、信息技术风险与安全问题成为全球性问题、赢者通吃加大垄断的暴利、国际贸易规则可能被改写。

为此，需要在平台责任、知识产权保护、创新、税收、劳动就业、反垄断、国际规则、信息技术风险与安全等方面建立适应数字经济特点的新规则体系，以有效防范和化解可能面临的各种重大风险和挑战，确保社会稳定与国家根本利益。

加快数字经济立法，是推动新业态持续健康发展的迫切需要。实践中，智能制造、智慧物流、普惠金融、跨境电商、新零售等新业态不断涌现，数字经济与传统产业、社会生活融合加速，数字经济业态快速创新、快速迭代，甚至颠覆性发展。

面对数字经济发展的新态势、新形势、新情况，要从促进数字经济健康快速发展的长远大局出发，重新审视既有或者正在进行立法的科学性、合理性、精准性，突破“线上线下割裂”、“部门立法”的局限，把成熟的政策尽快上升为法律制度、把看得准的方向及时地确定为法律原则、对阻碍发展的制度坚决地进行立改废、对滞后于新业态新模式的立法项目果断地进行调整，加快重新建构符合数字经济发展规律的、具有全球观的、体现综合治理的数字经济立法体系。

需要注意的几个原则

数字经济立法是一个动态的系统工程，不可能一蹴而就；数字经济发展日新月异，更要避免立法滞后的弊端。数字经济立法是一个国际前沿问题，中国的法律要走向世界，最有可能的也就是数字经济方面的法律。但是，推进数字经济立法工作要注意以下几个方面的问题：

在立法理念上，要坚持“底线思维、弹性平衡”，在发展中不断规范。当前，作为法律调整对象的数字经济还处于快速成长期，对于不断出现的新产业、新业态、新模式，要“管好”而不能“管死”，在守住安全底线的前提下，应当从制度上留足创新空间和监管弹性，通过市场或自律机制能够解决的政府不再干预，通过事后监管可以处理的不再强调事前审批，通过经济、技术手段可以应对的不再设定额外行政负担。

在立法导向上，要更加侧重原则性而非规则性立法。无论是数字产业化，还是产业数字化，数字经济发展过程中技术应用和商业模式的变化都很快，刚性的法律规则难以及时应对这种节奏。针对发展、转型中尚未定型的商业模式，法律要重明确原则、轻设定规则。因此，推进数字经济立法，首先就要加强对可能涉及的法律原则的研究，通过不断细化“鼓励创新”“包容审慎”“利益平衡”“多元治理”等法律原则的内容和适用机制，在确保法律灵活性的同时，提高法律引导、规范，保障数字经济发展的有效性。

在立法思路上，要区别好线上线下经济活动的不同。再者，数字经济立法不能简单套用线下监管和立法模式。对于数字经济发展中的问题，要充分考虑网络应用、线上活动具有鲜明的虚拟性、广域性、交互性、即时性特征，抓住问题根源，有针对性地进行制度设计。对于问题根源在线上的，如数据泄露、刷单，应着力应用互联网思维、发挥大数据技术手段等进行破解；对于问题根源在线下的，如制假造假，应加强线上线下联动机制设计。

在立法技术上，应注意制度设计的精准性、及时性和协调性。首先要找准立法核心定位，避免《电子商务法》起草过程中对法律调整范围和调整对象的类似争议；其次，数字经济发展速度快，进行制度设计如果涉及规则或其他约束性内容，一定要紧跟调整对象的变化及时更新，避免制度一出台就落后的问题；再者，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，进行数字经济立法，要处理好与既有法律特别是线下经济立法的协调，既避免简单套用，也要避免冲突。最后，目前与数字经济相关的立法项目如《个人信息保护法》等，要按照数字中国建设的总要求，针对数字经济的新情况、新问题，以数字经济法治新理念重新审视和修改，把既有相关立法项目都纳入整个数字经济立法的大框架中进行评估和推进。

在立法机制上，应当开门立法、多主体参与。数字经济涉及面广、专业性强、业态新，仅仅依靠体制内的立法工作人员无论是精力上、能力上都会存在局限。而且，互联网具有鲜明的共享、开放特征，数字经济立法更应该是运用互联网思维的立法。

在数字经济立法过程中，既要利用网络信息和大数据技术，搭建开放的立法平台，也要充分调动各方积极性、发挥各类主体优势，通过政产学研协同、部門间协同、地区间协同，形成立法上的网络效应，集聚更大立法智慧，提高立法的效率、效能和效益。

数字经济立法的重点

加快信息化发展，建设数字国家已经成为全球共识。数字中国建设已经放在全球竞争格局进行推进，数字经济立法也应当考虑中国有关产业的国际竞争力的培育、保持和促进。有利于中国数字经济产业做大做强的制度、有利于中国数字经济产业自主创新的制度、有利于中国数字经济产业占领国际市场的制度都应当作为立法的重点。我们认为未来的数字经济立法应该主要包括以下几个方面内容：

第一，网络安全。安全是发展的首要前提，党和政府重视安全、社会公众关心安全，数字经济产业发展也需要保障安全。我们目前已经出台了《网络安全法》，但是，涉及关键基础设施保护、跨境数据流动的配套立法尚未推出，《网络安全法》的有关制度还不能有效落地。此外，在信息服务方面，《互联网信息服务管理办法》是在2000年就制定的，很多制度已经远落后于时代的发展和技术的进步，极有必要尽快完成修订。

第二，审慎监管。促进数字经济发展，守住安全底线之外就是要将审慎监管的要求落实到中央各有关部门和各级地方政府的“条条”“块块”立法及其一线监管之中。应当建立涉及数字经济监管部门立法和地方立法的审慎监管评估制度，对于违反审慎监管要求的法规、规章和规范性文件，在出台前实施一票否决；对于已经出台的法规、规章和规范性文件要委托独立第三方定期进行后评估，比如每两年进行一次，如果实施后不再适应数字经济新发展的或者对数字经济发展构成不必要障碍的，应当及时修改或废止。

第三，数据资源共享。数字经济时代，政府、企业都获取了大量数据资源，双方无论是从优化监管还是更好服务方面，彼此都有非常多的合作需求。数据特别是公共数据只有更大范围地共享利用才可能发挥更大的价值。虽然国务院于2016年发布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，但是还仅限于政务部门间的政务信息资源共享。对于政府如何通过正当程序获取企业掌握的数据，企业如何通过高效机制利用政府掌握的数据，目前尚缺乏明确、有效的法律机制，应当作为下一步数字经济立法的重点予以推进。

第四，个人信息保护。一方面，用户个人信息保护不力，既可能损害个人尊严和安全，也会影响社会信任和数字经济发展环境，甚至危及国家安全。

因此，要从中国国情出发，加快推进个人信息保护专门立法，综合利用民事、行政和刑事手段构建有效的个人信息保护制度体系。

另一方面，我们也要注意到，在欧盟等地区，个人信息保护已经成为新的贸易壁垒。严格的个人信息保护制度会成为数字经济保护主义国家的重要工具。我们在进行国内个人信息保护制度设计时，一定要注意制度的外溢性，避免给中国产业走出去造成障碍。

（作者周汉华为中国社科院法学所研究员、周辉为中国社科院文化法制研究中心研究员；编辑：朱弢）