石敏俊：如何破解京津冀迷局

俞琴

京津冀“协同发展”的历史几乎和改革开放一样漫长，几方的关系也像谜一样飘荡。

1981年，原国家计委牵头编写制定《京津唐地区国土规划》，涵盖范围包括北京、天津和唐山。在现存可查的资料里，这是政府部门研究京津冀一体化的开端。这份文件代表着计划经济以“工业”为重点带动城市发展的观念。

20多年后，继2002年南京市编制国内第一个“都市圈”规划，京津冀在2004年几乎要成为第一个大区域都市圈的样本。世事难料，这份多方博弈数次的规划最终没有公布。

时移世易，各怀心事难以协同的三方各自发力：北京迅速聚集产业，越来越强却一家独大；天津积极进取，终难摆脱“老二”的位置和心态；迷茫的河北，只落得以钢铁产业为代表，做些“粗活”艰难脱贫。

十多年过去了，“京津冀”尽管概念嘹亮，终究是梦幻泡影。北京、天津不断摄取優质资源，导致河北与京津之间出现断崖式差距，三方的发展也都因此进入瓶颈，北京独木难支，天津增长乏力，河北的粗放工业负面效果显现。

2013年，来自环保的压力却意外地将三方“团结”在一起。2015年，中央主持的“京津冀协同发展规划纲要”才正式落地。

过去30多年，京津冀三方有着怎样的博弈？未来，京津冀合作的前景是否将不同于以往？《财经》记者专访浙江大学公共管理学院城市发展与管理系教授、雄安发展中心主任石敏俊，讲述京津冀协同发展的前世今生。

各方利益难协调

《财经》：京津冀区域协作的起点是什么？

石敏俊：京津冀一体化的开端是“京津唐”（即北京、天津、唐山），这个概念由中国科学院胡序威、陆大道等人提出。1981年，原国家计委牵头编写制定《京津唐地区国土规划》，涵盖范围包括北京、天津和唐山，涉及交通、产业、环保等方面，胡序威、陆大道组织和参与了这份规划的制定。

《财经》：为什么发端是京津唐？

石敏俊：北京原来是个工商业城市，工业基础不好，而唐山工业基础好、资源条件好。有了唐山，北京就可以把工业放在唐山，所以把三个城市结合起来作为一个整体来布局，形成一个合理、优化的工业格局，这是当时的出发点。

《财经》：京津唐后来为什么淡出历史舞台？

石敏俊：京津唐也不是完全没有结果，比如首钢还是搬到唐山去了。

在计划经济体制下，政府提出把京津唐作为整体进行布局，京津唐的核心是围绕工业布局和交通布局，“布局”这个词就反映出计划经济的概念。

随着改革开放、市场化的推进，计划经济向市场经济过渡，原来的设想已经做不下去了。现在，越来越多的经济联系已经不仅仅发生在京津唐这个范围内，需要慢慢开始考虑更大范围的京津冀。

京津冀谈得比较多，是在2000年后的事。京津冀区域规划是陆大道、樊杰（现任中国科学院科技战略咨询研究院副院长，曾负责完成“京津冀都市圈区域规划”的研制任务）等人提出来的。2004年发改委召开了首次京津冀区域合作座谈会，京津冀都市圈区域规划编制随后启动。但遗憾的是，这份区域规划最后没能公布出来。

真正意义上提出京津冀协同发展是在2014年，习近平在听取京津冀协同发展工作汇报时强调了京津冀协同发展的重要性。

《财经》：2004年的京津冀都市圈区域规划为什么没有公布？

石敏俊：这份规划是由国家发改委发起制订的，花了两三年时间。2004年，正式提交国务院审议，没有公布的主要原因在于京津冀三方的利益难以协调，各方利益没有达成一致。京津冀合作是需要由中央政府来推动的，地方各自搞很难推动。

以北京为起点

《财经》：一直以来，京津冀难以实现协同发展的原因是什么？

石敏俊：区域差距很大，产业竞争力也不一样。河北明显产业竞争力差，好的产业项目都被北京、天津拿走了，河北就只能搞钢铁这些产业。

三个地方的发展受到行政区划藩篱的阻隔，各有各的打算。过去，北京要发展，引进了很多产业，从2004年以后，北京落地的许多大项目都不符合现在的首都功能定位，现在反过来不得不疏解。

河北一直没确定发展思路，在有限的资源下，一会儿搞石家庄、一会儿搞沿海经济带，后来终于转过神，还是围绕北京来搞，也就是环首都经济带。天津可能会说，河北环首都不环我们，说明还是首都力量大。不过，天津自己也没有放弃沿海（滨海新区）。

地方政府的行为、目标有冲突也很正常，所以需要协调，靠地方政府自发协调是有难度的，所以需要中央政府出来解决这个问题。

《财经》：2014年提出的京津冀协同发展，和以往有何不同吗？

石敏俊：过去京津唐的提出，主要是围绕产业布局，尤其是工业布局。后来提出京津冀，考虑的主要是区域差异，搞三地产业协作和交通一体化。

2014年提出京津冀协同发展，出发点首先是解决北京的问题，解决好首都发展的问题。这有一个很重要的背景——习近平视察北京。

中央认为北京存在的问题比较突出，首都发展不能适应中华民族伟大复兴和强国梦的要求，首都发展要采用新的模式。

这个新模式要在京津冀协同发展的背景下去思考，不能脱离京津冀。因此京津冀协同发展的起点是从北京开始的，这个是与以往不同的。

《财经》：在这一协同发展的思路下，之前的问题会迎刃而解吗？

石敏俊：相比过去应该说有很大进展。原因一方面是高层的推动，第二个是时势发生了变化，北京到了不得不疏解的阶段了。北京自己也意识到，原来的模式走到尽头了。第三个是环境的压力，环境、交通等问题倒逼北京转型。

按照现在的说法，京津冀协同发展的最终目标是打造以首都为核心的京津冀世界级城市群。但这个世界级城市群是什么样的？范围多大？规模多大？资源环境承载力能不能支撑？还有许多问题我们没研究清楚。

要建世界级城市群，人口就要增加，用水要增加。有人就要吃喝，吃喝就要花钱，消费就要有就业，就业就要有产业，有产业就会有污染、有资源消耗。如何保障资源环境承载力，尤其是水资源能否保障，是一个重大问题。

此外，还有京津冀三方的博弈，产业如何分工协作？是否还有冲突？例如雄安新区的定位是北京非首都功能集中承载地，北京不要的产业转移去那里。它还有一个定位，要发展高端高新产业，成为河北创新驱动的引领示范区。

雄安新区要承接符合新区定位的非首都功能，但北京也要搞高端高新产业、智能制造，这样就有可能与雄安新区发生冲突和竞争。

《財经》：怎么理解2013年以后环境治理对京津冀协同发展的作用？

石敏俊：这个作用还是很明显的。京津冀协同发展主要是功能上的分工协作，追求的目标是相互配合，避免恶性竞争。

2013年，大气污染防治的联防联控促进了产业转型和布局调整，比如有些地方产业关了，或者转移了，北京在向河北转移，河北也在向外转移。

现在发现，对环境污染贡献大的是散乱污企业，散煤治理成为大问题。但企业关了之后，民生怎么办是新的问题。环境治理促成了京津冀的协同发展，反过来也要在经济上找到新的出路。

河北的发展原来主要靠廉价的要素成本、环境成本，现在这条路走不通了，产业要转型。从这个意义上讲，环境治理和京津冀协同的方向、目标是一致的。

《财经》：京津冀协同发展包括多少个城市？

石敏俊：现在是北京、天津，以及河北的11个城市，一共13个。

《财经》：这13个城市是不是都应该放进来？

石敏俊：我个人不太赞成，范围过大了。学术界对京津冀范围的讨论很多。京津冀一开始包含的是10个城市，京津冀都市圈区域规划的范围是京津加河北 8个城市，河北南部是不在京津冀范围之内的。

有人认为范围应该更小，8个或9个城市左右，石家庄都不应该划进来。这个问题现在仍然还有讨论。我个人认为，京津冀的范围划得过大，经济联系不是很紧密。

邢台、邯郸、衡水等河北南部的城市，应该发展以石家庄为中心的都市圈经济，而不是围绕北京、天津做文章，北京、天津的辐射范围还是有限的。

天津的角色定位

《财经》：与杭州、苏锡常之于长三角、深圳和广州两强并举的珠三角相比，天津在京津冀区域扮演的角色似乎没有达到人们的期待？

石敏俊：目前来说，京津冀的主线在北京和河北之间展开，天津被放在相对次要的地位。京津冀协同发展的牛鼻子就是北京非首都功能疏解，主要是疏解到河北去，而不是天津。

《财经》：按照通常的理解，因为京津冀间的梯次差，北京疏解非首都功能，好点的产业会首先被天津承接，其次过滤掉的再放到河北。

石敏俊：三地发展能力的差距是断崖式的，所以要加快河北的发展，让河北跟上来，才能形成协同发展的局面。天津的基础比河北强，所以非首都功能主要是往河北疏解，而不是往天津疏解，回旋余地也是河北更大。

从需求和供给两个方面来讲，都是北京和河北之间的对话比较多，天津可作为的地方相对较少。但这并不意味着没有天津的事了。从另一方面讲，天津的经济实力有限，主要还是要按照它的定位做它该做的事情。

《财经》：天津有哪些地方是河北不能取代的？

石敏俊：天津有天津的作用，河北有河北的作用。比如天津的港口，已经有了多年的基础，河北的港口还难以对其构成威胁。

《财经》：河北也有港口。

石敏俊：首先，河北的港口吞吐量没有天津大：第二，港口是一个系统工程，不光是有港口，还要有相应的产业配套，天津很多产业已经形成基础了，这是河北所不具备的。港口没有腹地是发展不起来的，比如舟山港，虽然有港口，但没有腹地，腹地都被宁波港、上海港抢占了，舟山港没有腹地就会制约它的发展。

《财经》：有观点认为，恰恰因为天津在北京旁边，所以发展不起来？

石敏俊：京津冀协同发展并没有要限制天津的发展，而是在过去的条件下，北京摄取了太多的资源，对河北的冲击又比较大。按照功能定位来讲，天津要打造成北方金融中心、北方经济中心，更多的经济功能要天津承担。

光给定位是不够的，内功没练好，即使把你摆到老大的位置上你也坐不住。在过去的条件下，天津和北京有一定竞争，但竞争不过北京。在资源配置上，北京更有利，尤其人才的竞争，北京的人才优势是全国数一数二的，天津和北京不能比。人才不足造成天津整体的发展能力不足，只能说比河北好一些。

从学者的角度来看，我们认为，京津发展轴要加快发展，更多的经济功能要放到天津去，这是理想的状态，因为天津毕竟比河北的基础要好。但是目前，很多产业都在向河北而不是天津转移，譬如北京现代汽车就转移到了河北沧州。

《财经》：有观点认为，如果天津不在北京的旁边或许发展得更好，你怎么评价这个说法？

石敏俊：天津的定位没有北京高，在发展能力、资源配置等方面天津是吃亏的。如果天津不在北京附近，也就没有天津现在的位置了。但是北京确实也会对天津产生一些影响，优质的项目、优秀的人才都往北京流动。

《财经》：1994年，天津建立滨海新区。2005年，滨海新区被写入“十一五”规划并纳入国家发展战略。时至今日，滨海新区距离我们的期望有差距吗？

石敏俊：现在看来，离我们的期望还是有差距。天津滨海新区和上海浦东新区起到的作用不太一样，滨海新区没有起到足够的辐射带动作用。这和京津冀的市场环境也有一定的关系，市场化程度不够高。我认为，应该加快市场化，更多地让市场来配置资源，争取使天津滨海新区起到更多的辐射带动作用。

《财经》：雄安新区的出现，是否会对滨海新区产生冲击？

石敏俊：从中央的功能定位上看并没有冲突，各自有各自发展的需要，但是可能会有一定的竞争关系。京津冀协同发展强调一主两翼，也就是北京主城，加上通州副中心和雄安新区这两翼，没有滨海新区多少事，滨海新区有点被淡化、被边缘化了。

避免空间极化的影响

《财经》：京津冀的情况和珠三角、长三角有何不同？

石敏俊：第一个是政治因素。北京是首都，导致它和天津、河北之间的关系不像长三角、珠三角的城市之间这么简单。

第二个是发展能力的差距。北京和河北的落差太大，導致优质资源都去北京了。

第三，京津冀还处于空间极化的阶段，向增长极集中。空间极化是一个客观规律，许多城市和区域都经历了这样的阶段。过去，北京、天津在发展过程中，不断摄取优质资源，导致河北和京津之间出现断崖式差距。

长三角、珠三角的发展要比京津冀更早，发展程度更高。实际上，长三角、珠三角也有空间极化的阶段，这是由市场规律决定的。但是在京津冀，市场因素和政治因素叠加在一起，加剧了空间极化的过程，矛盾就更加显现了。

《财经》：京津冀如何避免空间极化带来的影响？

石敏俊：北京已经不堪重负，想要避免空间极化带来的负面作用，现在提出减量发展策略。因此既要尊重空间极化的规律，又要避免产业过于集中在北京中心城区，我个人建议，发展首都圈，以首都圈来承载原来北京的功能，有些功能应当从中心城区向周边区域分散。当然雄安新区也是首都圈的组成部分。

在这样的结构下，集聚经济仍然可以起作用，顺应空间极化的趋势，但空间极化不再是极化到一个点，而是以一个更大的面（首都圈）来承接首都功能，包括产业发展，同时又可以避免空间极化的负面影响。

现在北京总体规划提出要建五个新城，我认为五个新城是不够的，五个新城难以承载非首都功能的疏解，应当建设一批新城，作为次中心、微中心。

如何疏解北京？

《财经》：河北也曾规划过很多“新区”，如曹妃甸新区、北戴河新区、渤海新区、冀南新区、正定新区，为何它们没有成长为可依赖的区域，反而要重做一个雄安新区？

石敏俊：这个也不可等同而语，因为它们的背景、目的、功能、定位都是不一样的，没有多少可比性。比如天津滨海新区，没有起到预期的龙头作用，这有各种原因，但并不意味着这个决策是错误的。河北的新区也是一样。河北的一些新区也起到作用了，只是没有起到足够的作用，有的遇到了一些困难。

搞新区不一定是错误的，也有积极的因素在里头，只是有些新区当时条件不够，后来条件具备后成长起来了，比如黄骅港新区，现在发展得也很好。各个新区把各自的事情做好就行，并不是生了一个儿子没养好就不能生第二个儿子。

《财经》：北京疏解出来的一些产业并没有到河北，反而去了其他的一些省份。为什么会出现这种情况？

石敏俊：比如大红门批发市场疏散，政府让他们搬去白沟，但是没生意啊，有些商户又回到了北京。批发市场是有空间规律的，它可以搬走，但不应该搬到白沟。我觉得关键是要把背后的逻辑和道理找出来，发现规律、尊重规律。

《财经》：应该按照什么原则疏解北京的非首都功能？

石敏俊：政府现在疏解北京非首都功能，方向是对的。但是就像大红门批发市场不一定要去白沟，白沟太远，没有足够的腹地和市场。总的来说就是要尊重客观规律，包括空间极化的规律，在尊重规律基础上去发挥政策引导作用。

比如保定的蠡县很早以前也有批发市场，但为什么义乌的小商品市场越来越繁荣，蠡县的批发市场却没有发展起来呢？

形势是会变化的，这也是市场的规律。大红门批发市场疏解也是一样的道理，政府不一定要指定一个地方给那些疏解的商户。地方商户自己会找的，批发市场会自然形成的。

《财经》：你如何评价目前京津冀地区出现的诸如固安之类的“产业新城”，北京周边是否会出现诸如上海周边的苏锡常，广州附近的佛山、东莞之类的支点城市吗？

石敏俊：有可能，但目前来说还没有出现，最后哪个能成我们也不能确定。这个不是规划出来的，而是发展中形成的。比如在长三角，苏州原来发展没有南京好，现在超过南京了，这是因为苏州靠近上海，利用了这个区位优势。

将来京津冀的某个城市发展好了，肯定是有类似的因素。如果说非要跳过某个地方，把距离北京最远的河北南部发展起来，恐怕是不现实的。