推进农村集体产权制度改革明确成员权先行

钟真 彭丽婷 （中国人民大学国家发展与战略研究院/中国人民大学法学院）

有了统一身份证的农村集体经济组织，不仅具有法人地位，还可以开设银行账户、从事经营管理活动。然而，在集体内部，哪些人属于这个集体，哪些成员可以享受集体经济组织的经营收益，不同性质的成员是否享有同样的权利？这些问题涉及亿万农民的切身利益，但目前尚未有明确的法律依据。

2018年11月16日，农业农村部首次向北京市海淀区温泉镇股份经济合作联合社、安徽省凤阳县小岗村股份经济合作社等来自全国10个新成立的农村集体经济组织颁发了登记证书。这是继2016年中央印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》、2017年开始施行的《民法总则》赋予农村集体经济组织特别法人资格、农业农村部自2018年开始对全国各级农村集体经济组织着手进行规范登记并赋全国统一社会信用代码之后，农村集体产权制度改革所取得的新的阶段性成果。今后，有了统一身份证的农村集体经济组织，不仅具有法人地位，还可以开设银行账户、从事经营管理活动。然而，在集体内部，哪些人属于这个集体？哪些成员可以享受集体经济组织的经营收益？不同性质的成员是否享有同样的权利？这些问题涉及亿万农民的切身利益，但目前尚未有明确的法律依据。

农村集体产权的由来

农村集体经济是我国社会主义公有制的重要组成部分，也是中国经济制度中值得骄傲并有别于其他国家的中国特色所在。《中华人民共和国宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”而农村中劳动群众集体所有制的体现就是农村集体经济。20世纪50年代，农民带着土地、农具等入股参加生产，农村集体经济组织由此发端。它成形于计划经济中后期，其实体是人民公社。经过 1959年、1960年、1962年的多次修改调整，最终形成“三级所有，队为基础”的农村集体经济的基本组织框架。1978年以后开始的农村改革，仅仅是在操作层面上把“队为基础”继续向下延伸到户，所有制关系并没有变化，集体经济的组织框架依然存在。因此，从历史延续性角度看，集体产权的边界一直是相对清晰的。

1982年的中共中央一号文件强调了家庭经营也是集体经济的组成部分，即提出“目前，我国农村的主体经济形式，是组织规模不等、经营方式不同的集体经济。与它并存的，还有国营农场和作为辅助的家庭经济”。因此，在改革开放以来的相当长时期内，集体经济组织在现行的“双层经营体制”中发挥着“统”的功能，而“分”则主要由农户为代表的家庭经营来实现。但是，随着90年代以来经济市场化不断深入发展，农村集体经济组织既不同于企业法人、又不同于社会团体的特殊性，使得其不具备法人资格，面临诸如无法领取组织机构代码证，无法签订合同，无法申请、注册网站域名等一系列参与市场经营的难题。加之，由于农村长期“村社合一”，村民委员会与村经济合作社（组织）实行“一套人马，两块牌子”，从而淡化了农村集体经济组织功能的正常发挥。

中央对农村集体产权制度改革的部署

针对农村集体经济组织功能发挥不足，农村集体所有的“三资”不能通过市场化机制有效实现保值、增值和改善农民福利等问题，党的十八大以来中央开始着手部署新时代农村集体产权制度改革。自2013年中央一号文件明确提出要改革农村集体产权制度以来，从国家到地方各级政府部门以“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”为目标，进行了大量的政策制度创新和试点试验工作。重点在健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等方面开展了具体深入的工作。2014年中央一号文件重点强调了要推动农村集体产权股份合作制改革。2015年中央一号文件主要部署了推进清产核资和土地承包经营权确权登记颁证试点等工作。2016年中央一号文件在上一年基础上突出强调了落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。

2016年12月26日，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）的发布标志着我国农村集体产权制度改革顶层设计已经清晰，并重点从全面加强农村集体资产管理、由点及面开展集体经营性资产产权制度改革、因地制宜探索农村集体经济有效实现形式、切实加强党对农村集体产权制度改革的领导等方面作出了详细部署。此后，农村集体产权制度改革向深水区迈进。2017年中央一号文件要求在“三块地”上取得突破，即推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，并要求研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格。同年召开的十九大所确立的习近平新时代中国特色社会主义思想也明确提出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”是实施乡村振兴战略的重要任务。2018年以来，农村集体产权制度改革的试点进一步走向深入，涌现了一批有价值的探索农村集体经济新的实现形式和运行机制的典型案例。特别是在从试点实践中所提炼的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”等经验做法得到了决策部门的认可和支持。

目前，农村集体产权制度改革试点范围已涉及1000多个县（市、区）。全国已有超过13万个农村集体经济组织完成产权制度改革，确认集体成员2亿多人，累计向农民股金分红3251亿元。到2017年年底，全国农村集体经济组织总收入4627.6亿元，年经营收益在5万元以上的村接近30%。总的来看，全国50多万个农村集体经济组织的发展态势明显好转。

深入推进农村集体产权制度改革面临的核心问题

随着改革的深入推进，一些难题也逐渐显现。如2019年中央一号文件中提出要逐步研究解决的外嫁女等特殊人群的合法权益问题、农村集体产权权能问题、农村产权流转交易的市场规范问题、适合农村集体经济组织特点的税收优惠问题、农村集体经济组织相关的法律依据等。改革是为了解决问题，改革产生的问题依然需要新的改革加以解决。系统地来看，农村集体产权制度改革遇到的问题和可能产生的问题关键是三个方面：一是“蛋糕”究竟有多大或做“蛋糕”的材料究竟有多少，二是“蛋糕”如何做大或做得更大，三是“蛋糕”如何分好。但无论是做蛋糕还是分蛋糕，出发点和落脚点都应该是“为了谁”，而“为了谁”的前提应该是“蛋糕属于谁”，这才有“蛋糕分给谁、怎么分”的问题。换言之，谁是农村集体经济组织的成员，是深入推进农村集体产权制度面临诸多问题中的核心问题。

在城乡二元分割的计划经济时代，农村集体组织成员的身份主要是“与生俱来”，即便是当兵、考学、招工、婚嫁等因素带来的集体成员的变动，也因集体统一经营、统一分配而几乎不存在成员身份识别问题。但是，改革开放40年后的今天，成员识别至少将面临以下四类主要问题：一是工业化和城市化带来的“进城农民”问题。这部分农民长时间离土离乡，长期不从事农业等乡村经营业务，甚至已经在城镇购房安家，与原集体经济组织的联系已经较为薄弱，更谈不上贡献。但他们原则上又没有退出集体，依然享有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。二是乡村振兴的大背景下带来的“新农民”问题。这些新农民往往是集体外部（或许是城里人或其他农村集体经济组织的人）来到本集体所在地，长期就业创业，并以多种形式居住在此的人员。他们虽然不能与本集体成员同等享有三权，但对本集体组织的三资经营、社区建设等有相当大的贡献，特别是居住时间长、村民认可度高的人员。三是户籍改革带来的农民“去身份”问题。随着城乡融合发展背景下户籍制度的改革弱化的农民作为特殊公民的身份特征。特别是，2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”之后，31个省区市已经完成了此项工作。这表明标志农民身份的“农业户口”基本走进了历史，因而户籍对农村集体成员的识别功能势必越来越弱。四是十九大提出土地承包经营权在二轮承包期到期后再次延长30年所带来的集体成员权“跨代继承”问题。目前，大多数集体的成员身份认同大都建立在二轮承包时的土地承包经营权资格基础之上的。但是，二轮承包至今出现了大量一户之内有不少家庭成员户籍转出或农转非等情况（如大学入学户籍转出，但毕业时未及时就业落户，而户口返回原籍的；又如曾经农转非现又转回原籍的；等等），这些户内成员在多数情况下其集体成员资格不再被集体认可。那么，二轮承包到期后再延长30年，如果户内享有承包经营权的家庭成员离世，那么其承包经营权等相关的集体成员权是否能由其他家庭成员继承或有条件继承的问题将会大量出现。

事实上，农村集体经济组织成员权不清晰，在法律上说不清楚，已经成为影响农村集体经济发展的又一重大问题。中国人民大学课题组调查了北京市海淀区十余个已经改制或者正在改制的农村集体经济组织，发现每个组织对成员资格的界定都不一样。区农委也只能是模糊地界定一个范围供各集体组织参考。在这种情况下，一旦出现纠纷，就有可能出现无法可依的争议问题。理论上讲，农村集体经济组织的成员权，是指农民基于其成员身份，针对农民集体就集体财产和集体事务管理等方面的事项所享有的复合性权利，是以集体成员资格为基础进行界定的。但问题在于，这个“资格”究竟是什么？是指的出生地还是贡献？不同时期出生或加入的成员是否享有相同的权利？等等。这些问题弄不清楚，就有可能损害一部分集体组织成员的权益，甚至出现内部控制问题，阻碍农村基层民主政治的发展。根据农业农村部在前期试点的情况总结看，农民群众民主协商确认成员身份是切实可行的：即通过统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，并结合注意保护出嫁女、入赘婿等人群的合法权利，可以防止多数人侵犯少数人权益的情况发生。但是，这种农民集体内部协商的探索虽然合理，但尚未有法律依据。因此，出台一部可以把农村集体经济组织成员、成员权界定清楚的法律已迫在眉睫。

啃下“集体组织成员身份确认”的硬骨头

自2017年中央一号文件提出要“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律”以来，理论研究和试点实践双管齐下，立法进程明显加快。根据《意见》所提出的改革目标，“归属清晰”是首要目标，而“归属清晰”不仅意味着集体产权本身的权利要清晰，还意味着集体成员的权利要清晰。从最近几年的试点实践看，前者通过清产核资、赋予法人地位、土地确权和股份合作制改革等做法已经初显成效，而后者依然争议不断。《意见》在关于确认农村集体经济组织成员身份上给出的原则性建议是：“依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。”可见，这显然是农村集体产权制度改革中一个“难啃的硬骨头”，需要有历史耐心和政治智慧。

鉴于集体成员资格涉及面广、利益关系复杂且事关广大农民的基本民事权利，只能由全国人大制定相关法律规定。在目前正需要充分讨论、凝聚共识的重点节点，我们提出以下四点建议：

第一，强化新中国成立以来农村改革发展的正确史观，为农村集体经济组织立法提供历史依据。习近平总书记曾强调，改革开放前后的两个历史时期不能互相否定。这在农村集体产权制度改革上尤为凸显。现在的农村集体产权正是在人民公社时期所确立的“三级所有、队为基础”的所有权架构下继承而来。中国农业农村现代的道路是否能走出一条独具特色的道路，很大程度上取决于我们的集体经济组织能否在新时代获得重生。建立全面正确的农村改革发展史观，可以大大减少偏激观点甚至是颠覆性错误的产生。

第二，继续深化农村集体产权制度改革，为农村集体经济组织立法提供实践参考。目前，点面结合的改革已经在广大农村深入开展，形成了北京大兴、上海闵行、广东南海、贵州湄潭等一批较为典型和相对成功的实践做法，可以为全国性立法提供可以提炼共性原则与规范的参考样本。这也是我党执政下依法治国的一个法宝。

第三，借鉴相关法律法规制定实施的经验，为农村集体经济组织立法提供经验支撑。改革开放以来农业农村领域新的法律法规已经出台不少，很多都是在新的实践倒逼下制定出台的。因而，尽管现阶段出台完善的农村集体组织法的条件还不太成熟，但可由各地因地制宜，根据实际情况出台地方性法规或规范性文件，明确农民的集体成员权，规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序。待条件成熟后，由全国人大出台原则性的认定标准或纳入法律文本。

第四，充分尊重农民意愿和创造，为农村集体经济组织立法提供民意参考。考虑到农村各类人员的情况千差万别，农村集体经济组织成员身份的认定，应充分尊重农民意愿，坚持程序合法、公开，由农村集体经济组织成员充分协商、民主决定，建立成员登记备案制度，编制成员名册，建立成员档案，切实保障农村集体经济组织成员的合法权利。