民主决议认定成员资格的实现路径

吴昭军 （中国人民大学法学院博士后研究人员）

农村集体经济组织成员资格的认定，究竟由法律直接规定还是由村民民主决议认定，尚存疑问。目前我国现行立法中尚未对农村集体经济组织成员资格认定进行具体规定。

中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）指出“科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系”。《民法总则》明确规定“农村集体经济组织法人”为特别法人，农村集体经济组织立法也已经纳入十三届全国人大常委会立法规划第三类项目。农村集体经济组织成员资格不是单纯的身份，更涉及由身份决定的一系列成员权益，例如承包土地、分配宅基地、分配集体收益等。农村集体经济组织成员资格认定，是构建农村集体经济组织特别法人制度，推进集体产权制度改革的前置环节，也是农村集体经济组织立法的重要内容。村民民主决议是认定农村集体经济组织成员资格的重要方式，在乡村实践和集体产权改革试点中取得了显著成果，积累了丰富经验，但也存在较多问题。

成员资格认定应采取法律规定和村民自治相结合的方式

农村集体经济组织成员资格的认定，究竟由法律直接规定还是由村民民主决议认定，尚存疑问。目前我国现行立法中尚未对农村集体经济组织成员资格认定进行具体规定。2018年12月最新修正的农村土地承包法第69条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”故而尚有待未来农村集体经济立法对此予以明确规定。在改革试点中，各地采取了更为大胆更为多元的方式予以解决。浙江省、广东省、天津市等地通过制定地方法规或规范性文件，规定农村集体经济组织成员的认定方式、标准等。在部分地区，甚至由镇政府直接指导和行政确认成员资格认定，例如广东韶关市犁市镇政府。

在我国实行村民自治制度，且《民法总则》已将农村集体经济组织列为特别法人的背景下，由村民自治民主认定成员资格自无疑义。但是民主认定成员资格具有局限性。其一，农村集体经济组织不同于普通的民事团体，农村集体经济组织成员身份认定关乎农民基本权利，关乎农民的基本社会保障，不宜完全由村民自治决定。其二，民主认定成员资格可能导致侵害公民合法权益的现象。在实践中，存在大量以村民自治的形式侵害农民集体成员权益的现象，或借民主决议的幌子剥夺少数人的成员资格，形成“多数人暴政”，或违背法律政策，损害妇女权益。广东省《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》曾明确指出，“部分村通过村民代表会议或村民会议决议、村规民约或股份合作制组织章程，使有些结婚后户口未迁出并在本村生产生活的妇女及其子女被剥夺了农村集体经济组织成员资格或股东资格，丧失了土地承包经营权或集体收益分配权；有些结婚、离婚或丧偶后的妇女户口被强行迁出，承包土地被收回；有些入赘女婿及其子女未能享受农村集体经济组织成员待遇等”。

农村集体经济组织成员资格的认定，应采取法律规定和村民自治相结合的方式。法律法规对试点实践中已经较为成熟且具有普遍性的认定标准予以抽象形成立法，并对村民民主决议认定成员资格的原则和程序等进行明确，同时明确对特殊群体利益的保护。在此法律基础之上，村民民主决议成员资格认定的具体事项。民主决议认定农村集体经济组织成员资格须在法律框架内展开，不得违背法律和政策，亦不得侵害公民的合法权益。例如对于嫁入女、大中专院校在校学生、现役义务兵等特殊群体的成员资格认定应遵守法律政策，不得对超生子女存在歧视等不平等待遇。

民主决议认定成员资格应符合法律原则和程序

《意见》指出，确认农村集体经济组织成员“按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则……提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份”。民主决议认定农村集体经济组织成员资格应按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则和法律规定的程序。

“尊重历史”既包括尊重现行集体所有权和家庭联产承包责任制的形成历史，例如开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员应继续为农村集体经济组织成员，同时也包括尊重传统乡村习惯，例如依据婚姻关系、血缘关系（包括拟制血亲）等取得农村集体经济组织成员资格。尊重传统习惯，不能违背法律政策和公序良俗，例如不能依照陈规旧习侵害妇女权益。

兼顾现实。该原则要求考量改革开放以来，在农村经济发展和制度改革中不断形成的经济秩序与现实情况，综合考虑不同历史时期农民的土地权属状态、对集体的贡献形式、人口流动状况等，根据各地具体情况认定农村集体经济组织成员资格。

程序规范。农村集体经济组织成员资格认定应严格按照程序进行，公开公正透明。目前我国立法中尚未明确规定资格认定的程序，村民委员会组织法规定了村民会议、村民代表会议召开与表决的程序。农村集体经济组织成员资格认定直接关系农民财产权益，未来立法可参照村民委员会组织法关于村民会议的规定，明确成员资格认定必须经过村民大会民主决议，由村民大会的2/3以上成员同意方可通过。村民大会可由村民委员会召集，也可经1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提议召集。召开村民大会应当提前十天通知全部村民。会议应有乡镇政府工作人员列席，决议结果须报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村主管部门登记。

群众认可。在遵守法律政策的前提下，认定农村集体经济组织成员资格应让群众满意、认可，才能真正实现成员权益。坚持群众认可原则，既要采取民主决议的方式，防止少数人独断决定农村集体经济组织成员资格，也要避免借村规民约或民主形式非法剥夺或损害少数人的合法权益。

民主决议认定成员资格的标准

我国各地在地方立法和司法实践中，形成了多种农村集体经济组织成员资格认定标准。例如广东省在实践中以户籍为主要标准，兼顾法律法规和组织章程规定义务的履行与集体表决；浙江省主要采取“户籍+血缘亲属关系”的标准；四川省在实践中综合考量户籍、土地承包、享受权利、履行义务及居住等情况；天津市高级人民法院制定司法文件，指出成员资格界定应考虑户籍、生产生活关系、集体土地是否为基本生活保障等因素；重庆市高级人民法院出台司法文件，指出应当以是否形成较为固定的生产、生活，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，并结合是否具有依法登记的农村集体经济组织所在地常住户口进行判断。

在户籍制度改革和城乡人口流动加剧的时代背景下，以农业/非农进行二元划分的户籍为单一标准已经不符合实际需要。鉴于我国现阶段城乡二元区隔制度下农村社会保障制度尚不健全，可将是否以集体土地作为基本生活保障为界定标准之一。以集体土地作为“基本生活保障”，不同于“日常的、现时的生活来源”，而是某一自然人除却土地之外是否拥有稳定的生存保障。随着经济社会发展，很多农民进城务工，或从事工商业，其生活生存的经济来源已经逐渐脱离土地，但是这种营生手段并非都是稳定的。在无法取得城市社会保障、融入城市的情形下，土地依然是很多进城务工农民的最后生存保障。所以在实践中，民主决议确认农村集体经济组织成员资格，应以是否形成较为固定的生产、生活关系，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，兼顾户籍、土地承包、履行集体义务等因素，进行综合考量。

农村集体经济组织作为特别法人，可通过团体自治吸收新成员，公民（包括本农村集体经济组织以外的农村居民、城镇居民）也可以通过申请的方式加入农村集体经济组织。对于“申请加入”方式取得成员资格，认定标准可由农村集体经济组织成员民主决议确定。

民主决议认定成员资格的救济机制

村民民主决议认定农村集体经济组织成员资格，不具有法律上的终局效力。为切实保障公民合法权益，应建立农村集体经济组织成员资格认定的救济机制。

在农民集体内部，应进一步加强和保障集体成员的撤销权。我国物权法第63条规定了集体成员撤销权，但权利主体、行使范围、法律效果等仍存不足。未来修法或民法典编纂可进一步明确村民大会、村民代表会议等关于成员资格的决议属于撤销权的对象范畴。

在农民集体外部，建立行政、仲裁和司法等公力救济途径。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡镇人民政府责令改正。乡镇人民政府违法干预村民民主决议认定成员资格的，由上一级人民政府责令改正。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第2条将因确认、侵害农村土地承包经营权发生的争议纳入调整范围，所以成员资格认定可以附随土地承包经营权争议一同通过仲裁进行解决。至于法院是否有权对农村集体经济组织资格认定案件予以受理和裁判，司法实践中的分歧较大。农村集体经济组织成员资格不是单纯的村民自治内容，直接关系农民的财产权益和生活保障，是集体所有权实现中的重要一环。而且民法总则已将农村集体经济组织纳入民事主体范畴，成员资格亦进入民法调整领域。所以成员资格认定纠纷应属于法院的民事受案范围。2018年《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》中明确指出“依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题”，“防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利”。不论是农村集体经济组织成员资格民事纠纷，抑或是涉及成员资格认定的行政纠纷，相关主体均可通过民事诉讼或行政诉讼获得司法救济，人民法院应依法受理并裁判。