我国耕地休耕制度的实现路径

摘要：休耕是我国农业供给侧改革以及农业可持续发展的必然要求，是对以往粗放型土地利用方式和传统耕作制度的重大变革；目前我国具备了推进休耕制度的内部条件、外部因素，应该抓住机遇积极推进、扩大休耕试点；实现和完善耕地休耕制度需要从耕地质量的评估与休耕地的选定、休耕的规模、休耕的补偿机制、休耕地的集中经营、休耕地的管护及监测评估等方面进行探索。

关键词：休耕制度；粮食安全；休耕补偿；耕地评估

2015年我国粮食总产量66060.27万吨[1]，在喜迎粮食产量“十二连增”的同时，也面临着耕地生产力严重透支的现实，水土流失、耕地污染、生态退化、地下水超采等问题积累叠加，威胁着中国的生态环境、土地质量、粮食安全，引起了国家的高度重视。为保障我国粮食生产安全以及农业的可持续发展，2015年党的十八届五中全会首次提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，让部分耕地“休养生息”；党的十九大报告中进一步提出“擴大轮作休耕试点”。对耕地休耕制度的探索，已经成为学术界热点，具有重要的学术价值和现实意义。

1.推行耕地休耕制度的必要性。

1.1耕地资源长期过度使用，资源环境恶化。目前，我国耕地数量和质量呈双线下降趋，2015年中国国土资源公报数据显示，截至2014年底，我国耕地共13505.73万公顷，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积38.80万公顷，耕地平均质量等别为9.97等，中低等质量耕地占比为70.6%，总体偏低[2]；耕地污染问题严重，2015年中国耕地地球化学调查报告显示，在全国受调查的 0.925亿公顷耕地中（占全国耕地总面积的 68%），受重金属中-重度污染或超标耕地达232.5万公顷[3]。综合以上数据，我国耕地环境资源状况严重恶化，耕地亟需休养生息。

1.2 耕地撂荒、弃耕大量存在，耕地未得到有效养护。长期以来，我们城乡收入差别较大，根据2017年国家统计局数据显示，2016年城镇居民人均可支配收入33616元，农村居民人均可支配收入12363元，相差近三倍，伴随着“打工潮”以及城镇化进程，农村的青壮年劳动力大量向城市转移，劳动力的缺乏导致耕地出现大量撂耕、弃耕现象。根据对四川、云南、贵州、重庆12个镇的调研数据，测算平均撂荒地占耕地面积的3.2%左右，按 3%估算，在18亿亩耕地中，撂荒地大约为5400万亩[4]。撂荒、弃耕导致大量耕地不能得到有效养护，对我国粮食生产安全以及耕地生产力造成威胁。

1.3农业供给侧改革的迫切要求。我国目前粮食供给的主要问题是需求侧已经升级，但供给侧还没有跟随需求同步升级[5]。国内农产品生产与需求脱节，农产品的有效供给率不高，粮食市场受优质低价的“洋粮”冲击严重，出现“国粮入库，洋粮入市”等现象。实施耕地休耕制度，一方面有利于去库存，实现“藏粮于地”；另一方面有利于调整农产品结构，提升农产品的品质和有效供给率，增强我国农产品的国际竞争力，实现农业可持续发展的目标。

2.我国推行休耕制度的可能性

2.1耕地总量上有休耕的空间。粮食安全问题始终是国家安全的重中之重，必须要有一定数量的耕地面积确保粮食生产的安全。我国一直坚守 18 亿亩（1.2×108hm2）耕地“红线”不动摇，就是为了保持我国粮食播种面积的稳定。根据国土资源部公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，我国耕地面积为 1.35×108hm2，这意味着从耕地数量角度来看，存在一定数量的休耕地实施空间。

2.2国内和国际粮食生产稳定，国库粮食储备充足。我国粮食产量多年稳定，根据国家统计局数据显示，2013年-2017年期间，我国粮食产量分别63048.20万吨、63964.83万吨、66060.27万吨、66043.52万吨、66160.72万吨[6]，粮食生产稳中有增。粮食库存充足，从国家粮食局公布的数据得知，2006年至2015年，中储粮最低收购价和临储收购共收购粮食5.6亿吨；国家粮油信息中心的数据显示，同期2006年至2015年11月，玉米实际成交8270万吨，小麦实际成交1.38亿吨，水稻实际成交8286万吨，合计3.04亿吨。换言之，2006年至2015年之间，产生库存约2.5亿吨。巨额的库存量，为我国实施耕地休耕制度提供了内部保障条件；目前全球粮食主产区粮食生产正常，供应充裕，国际粮价总体稳定。预计未来几年，国际粮食市场依旧稳健，因此，我国可从国际粮食市场进口一定数量的粮食，让部分耕地休耕。

综合以上来看，我国目前已经具备推行耕地休耕制度的内部和外部条件，但耕地休耕制度关系粮食生产安全，因此，我国推进休耕制度的基本原则是在确保国家粮食安全的前提下，谨慎推进。

3.休耕制度的实现路径

3.1耕地质量的评估与休耕地的选定。对耕地质量进行评估，是推行耕地休耕的基础工作，也是国家全面把握耕地状况的重要依据。目前我国耕地质量等级制度评定方法是在测算作物光温（气候）生产潜力，形成覆盖全国的、连续的“土地质量背景值曲面”的基础上，分区域选取土壤、地形、土地利用等因素，通过测算土地自然质量分、土地利用系数和土地经济系数，进行土地自然质量、土地利用状况和投入产出水平的逐级订正，按照乘积法计算全国可比的分等指数，以此划分耕地质量等别[7]。全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，依次递减，15等最差，对于质量等级差、土地生产力低的耕地要采取自愿休耕与强制休耕相结合的原则，逐步推进休耕制度。目前，我国耕地资源主要面临地下水超采、污染、生态退化等问题，因此可在以上三个典型区域推行休耕试点，跟踪查看休耕成效。需要注意的是，耕地质量是个动态的变化过程，要建立和完善的耕地质量等级动态监测体系，对耕地质量等级与产能变化实施全面监测，目前我国尚未建立起完善的耕地质量等级动态监测体系，需要加大对此项工作的投入力度。

3.2休耕規模的确定。目前，已有学者对我国休耕规模进行研究，如张慧芳等认为中国休耕面积不应该超过耕地总面积的 5%[8]；罗婷婷等则认为我国休耕的极限为 0.27×108hm2，占耕地总面积比例高达20%[9]。考虑到粮食生产的极端重要性，耕地休耕规模的确定，应该综合分析国内粮食的产量、农产品种植结构配置、国家粮食存储量、国际粮食市场行情以及休耕试点取得效果等因素基础上进行。目前，我国粮库陈粮较多，国内耕地产粮稳定，国际市场粮食平稳，应当抓住机遇，在保障口粮绝对安全的情况下，逐步推进和扩大休耕试点。

3.3休耕的补偿机制。补偿机制是推进休耕制度的核心，补偿的主体、补偿的标准都需要综合考虑。由于我国施行“三权分置”的耕地经营管理模式，在实际的补偿中，应该遵循“谁利益受损，谁获得补偿”的原则，在耕地休耕的推进过程中，耕地的实际承包者和经营者为实际利益受损主体，应当作为补偿主体；休耕地补偿的标准，应该按照各地区农业耕地生产的平均年收益作为补偿的重要参考，在保障农户利益不受损的前提下，各地区因经济发展不同、种植农作物的种类不同，应当有所差异。需要注意得是，休耕补偿的关系到农民的实际权益，要做好农户思想工作，加强宣传，使得农户能理解并积极响应国家耕地休耕制度的重要战略意图，为进一步推进耕地休耕工作赢得良好的群众基础。

3.4休耕地的集中经营。我国农户人均占有耕地面积少，耕地经营细碎化，农业生产力水平与发达国家相比普遍较低，这种经营模式已经不能满足时代发展的需求。从提升土地生产效率、降低生产成本、提高农民收入的角度来看，土地集中经营是必然趋势，休耕制度的实施将在一定程度上促进农村土地的集中经营。土地集中经营一般有两种模式：一是国家或集体作为经营主体；二是个人或企业集承包集中土地经营。土地集中经营有利于提升农业生产力水平，提高农民收入，节约休耕行政运行成本，有助于休耕制度的进一步推进。目前，我国逐步进入老龄化社会，城镇化进程也将进一步推进，农村劳动力缺乏问题将慢慢凸显，撂荒、弃耕现象可能会进一步扩大，因此，休耕将使得一部分农民和耕地退出农业生产从而释放大量劳动力，降低生产成本；此外，休耕使得现存耕地为提升土质而统一化操作甚至使耕地连片化，为耕地的机械化现代化操作提供可能性，从而实现“藏粮于地”[10]。但是，由于我国农业人口众多，农村剩余劳动力的转移要结合城镇化过程逐步推进，给予休耕农户提供工作职能培训，优先推荐就业岗位，保证其生活质量不降低。

3.5休耕地的管护及监测评估。休耕不同于撂荒，不是对耕地置之不管，而是主动让耕地休养生息，是保护、养育、恢复地力的措施，休耕结束后需重新耕作。耕地休耕期，要积极引导农民种植绿肥等养地作物来恢复地力，政府要提供必要的技术支持，要让休耕地做到休而不荒、休而不废，绝不能让休耕的土地荒芜；此外，还要警惕休耕后的耕地非农化现象的发生。对休耕试点土地，要做好监测评估工作，要对休耕地定期进行生态环境评价，对土壤生产力进行评估；引外，还需建立奖惩机制，对休耕地管护效果进行考核评估。

4.讨论

推进耕地休耕制度，是我国农业供给侧改革的必然选择，也是保障我国农业生态安全、实现农业可持续发展的必然选择。休耕制度的推进将引发一系列问题：农产品的自给率、休耕地的监测评估、农村剩余劳动力的转移、农业生产方式的转型、休耕补偿标准等等问题。目前，由于我国的休耕制度领域尚处在探索、试点阶段，很多方面均为空白，要加强对休耕制度的顶层设计，同时对休耕制度所衍生的后续问题，也须谨慎对待。

参考文献：

[1]http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb =A0D0F&sj=2015.

[2]http：//www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/.

[3]国土资源部中国地质调查局.中国耕地地球化学调查报告[R].2015-06.

[4]罗婷婷，邹学荣.撂荒、弃耕、退耕还林与休耕转换机制谋划[J].西部论坛，2015（2）：40-46.

[5]刘奇.农业供给侧结构性改革需要关注的几个问题[J].中国发展观察，2016（09）：37-39

[6]http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb =A0D0F&sj=2017.

[7]程锋，王洪波，郧文聚.中国耕地质量等级调查与评定[J].中国土地科学，2014（2）：75-82.

[8]张慧芳，吴宇哲，何良将.我国推行休耕制度的探讨[J].浙江农业学报，2013（1）：166-170.

[9]罗婷婷，邹学荣.撂荒、弃耕、退耕还林与休耕转换机制谋划[J].西部论坛，2015（2）：40-46.

[10]钟媛，张晓宁.休耕政策存在的问题对策[J].农业经济问题，2018（9）：76-84.

基金项目：江苏高校哲学社会研究重点项目“基于生态哲学的高质量发展‘江苏方案研究”（2018SJZDI026）；江苏省辅导员思政项目（2017SJBFDY114）。

作者简介：周以杰（1981-）男，汉族，江苏淮安人，南京林业大学博士，淮阴师范学院讲师，研究方向：社会生态、思想政治教育。