国内外防灾绿地之比较与我国城市避灾绿地的规划建设

刘迪

摘 要 一直以来，我国的地震与火灾等灾害频频发生，给人民带来了沉重的生命财产损失，这也引起了人们对城市避灾功能的思考。本文将我国防灾绿地与日本、美国进行了比较，分析了我国城市防灾绿地的规划、建设与存在的问题。

关键词 城市防灾绿地 避灾绿地系统 规划 建设

中图分类号：TU986 文献标识码：A

我国是一个受地震威胁较为严重的国家。自20世纪至今，我国6级以上的地震共发生过800余次，地震遇难人数超过55万人，给人民的生命财产安全带来了严重的损失。而各种原因引发的火灾也不容小觑，2016年我国火灾共发生31.2万起，伤亡人数超过2500余人，直接财产损失达37.2亿元。在人口密集的城市中，地震与火灾的发生将造成毁灭性的影响，而城市绿地作为开敞空间，在防灾避灾救灾中扮演发挥着重要的角色，必须重视对城市避灾绿地的规划与建设。

1国内外城市防灾绿地规划与建设

1.1美国

美国是现代城市防灾绿地规划与建设的先驱。美国的芝加哥与波士顿在19世纪接连发生两起重大城市火灾，给城市带来了严重的破坏，在灾后重建时充分考虑了城市火灾控制，通过开放性空间布局的方式改善城市的灾害抵抗能力，具体做法是用公园与道路对建筑密集的市区进行分割，凸显出了城市绿地的防灾属性。随后，旧金山、洛杉矶等城市的火灾与地震频发，迫使当地政府也开始采用系统性城市绿地规划对灾害进行防范。

1.2日本

日本的防灾绿地建设在其历史上早有记录，在江户幕府时期便有意识的规划火除地，使沿街建筑各自后移，置出開阔空地用于火灾隔断与临时避难。日本在经历过1923年的关东大地震后，开始效仿美国芝加哥城市重建过程中的开放性空间布局设计，制定出了第一个城市防灾绿地系统，并在以后的实践中逐步完善。

日本是一个地震灾害频发的国家，其高度重视城市防灾绿地规划与建设，至今已经形成了较为成熟的防灾公园体系，并形成了一系列法律和经济保障性制度。例如《城市绿地保全法》、《防灾公园计划和指导方针》等，对防灾公园的建设进行了详细而具体的规定，通过法律的形式加以推广和保护；通过财政补助的方式，每年拨款巨额资金用于主要城市防灾公园建设，有力的支持了防灾公园规划的落地。

2我国防灾绿地规划与建设现状

我国的防灾绿地最早出现在台湾地区，在20世纪90年代吸取日本方面的防灾经验对台北市防灾系统进行了初步规划，随后又陆续进行了调整与修正。我国内地防灾绿地研究起步较晚，相关理论从20世纪90年代才开始出现，且多集中于日本防灾体系的引进与分析上。2002年我国颁布了《城市绿地系统规划编制纲要》，但该纲要未明确城市避灾绿地规划。直至近年来，一些学者在对城市绿地系统进行深入研究时才发现了绿地对灾害的防范功能，并编制了系统性的城市绿地规划。

自21世纪以来，中央政府和地方政府出台了一系列关于城市绿地规划方面的法律法规，宏观上出台了《城市绿化条例》、《公园设计规范》、《城市绿化规划建设指标的规定》等文件，北京市颁布了《北京市公园条例》，强调了公园的放在避灾属性；广东省发布了《广东省防震减灾条例》，要求城市居住区应合理规划居民避震场所等。这些城市防灾绿地管理政策正在逐步细化，部分城市也已经开始建设城市防灾绿地公园。可以看出，尽管我国的防灾绿地规划与建设起步较晚，但当前中央及地方各级政府已经看到了城市防灾绿地的重要性，积极推进该工程的建设。

3我国城市防灾绿地规划与建设中存在的问题

3.1城市绿地系统与城市规划脱节

长期以来，我国的城市规划片面重视土地的利用，忽视了城市绿地系统的空间布局，使城市绿地只能存在与城市整体规划的夹缝中，常集中于新城边缘地带，而人口密集的老城区绿地则明显不足。这种绿地规划的不协调、不均衡，严重削弱了城市绿地的防灾避震功能。

3.2城市避灾绿地规划与建设的法律保障不健全

城市避灾绿地具有公共性，属于政府提供公共管理服务的内容，需要法律法规保障在各地的实施，为全国范围的城市绿地规划与建设提供程序上的正当性与实施上的强制性。自我国1992年开始，我国开始有城市对绿地系统进行规划和编制，但迄今为止，仍然有部分城市没有制定绿地系统。同时，这些城市绿地系统规划的编制基于《园林城市评选标准》等文件，在绿地功能上侧重于美观、生态等环境属性，没有根据其避灾防灾功能进行合理规划。可见，我国城市防灾绿地规划缺乏一系列指导性的法律法规作为实施保障。

3.3缺乏对城市避灾绿地规划的深入研究

现阶段，我国关于城市避灾绿地方面的研究主要是对日本先进经验的分析和借鉴，仅有几个城市拥有规划实例，而城市构成情况复杂，不同城市的情况不同，城市避灾绿地规划方案不能一以概之。我国当前的城市避灾绿地系统由一级、二级避灾据点、避灾通道与救灾通道等部分组成，但对各个组成部分的详细规定、参数要求、选址标准等方面没有确切指标。换言之，我国城市避灾绿地规划仅有大致框架，并无详细内容，使绿地的避灾属性难以全面发挥。另一方面，我国幅员辽阔，地质结构和灾害分布复杂多样，各地的灾害类型不可一概而论，盲目的移植日本城市避灾绿地规划体系可能并不能满足部分城市的防灾需求，甚至会适得其反。因此，对不同城市的具体绿地规划设计方法、参数、构成等还需进一步的深入研究。

3.4城市避灾绿地资金来源单一

城市避灾绿地建设是一个持续性的过程，需要大量的资金投入，仅靠政府力量难以维系。一方面，随着城市绿地建设规模的持续扩张，政府要加大资金投入力度，发挥政府的主导作用。另一方面，采用金融方案筹措资金，引入市场机制，一如纽约政府发行“公园债券”筹资建设城市避灾绿地公园；再如广州珠江公园的建设，与周边房地产项目开发相结合，借助开发商的力量兴建城市避灾绿地。可实行城市绿地建设责任制，由绿地的直接受益单位，如附近的房地产开发商，来负责绿地建设资金的筹措。

3.5城市防灾绿地用地指标过小

城市防灾绿地功能作用的发挥依赖于开阔的大面积绿地。根据日本防灾绿地体系的要求，其公园人均占有面积在7m2以上。而我国的《城市用地分类与规划建设用地标准》中规定，城市人均公共绿地面积不小于7m2。通过对比可以发现，若我国所有的公共绿地都按避难公园来规划建设才能达到日本的标准，但在实际中，我国公共绿地还承担着观赏、绿化、环保等功能，山地、丘陵、湿地、水面以及需要保护的历史名迹等面积需要从中扣除，扣除后的城市防灾公园规模指标仅为日本的一半左右。表明我国城市防灾绿地指标过小，城市用于避难的开敞空间不足。

我国城市用地规划是根据城市人口数量的多少来进行计算和审批的，但在大城市中，外来流动人口的拥入使城市人口激增，相对应的城市防灾绿地面积需要按照城市人数的增加而增加，但城市用地规划和审批中并不将外来流动人口纳入城建用地指标中，无形中激化了城市防灾绿地需求与绿地规模的矛盾。

3.6城市防灾绿地的选址、改造与建设

受到政策导向与市场驱动，当前我国对城市公园绿地的设计更注重视觉上的美观效果，在防灾避难和居民使用等方面没有给予足够的重视，因此在城市绿地的选址上也有考虑实用性。防灾绿地的实用性也其安全性，是其作为防灾避难场所的前提，在对城市防灾绿地进行选址、改造或建设的过程中，应从地质环境、自然环境、人工环境三个方面进行考虑，避开地质复杂地区、容易引发次生灾害地区。

4结语

无数次的天灾人祸告诉我们，要时刻保持高度的灾害防范意识，要把这种意识融入城市空间规划中，体现在城市防灾绿地规划与建设上。当前我国城市防灾绿地不管在规划还是在建设方面，都与美国、日本等国家存在巨大差距，我们需要正视存在的问题，吸取国外先进发展经验，结合我国实际情况，以积极的态度面对城市防灾绿地的规划与建设问题。