工程项目管理中的许可管理

余东阳

摘 要 建筑工程施工许可制度是我国《建筑法》明确规定的一项基本制度。随着经济、社会的快速发展，原《建筑工程施工许可管理办法》在实施过程中逐渐显现出一些无法适应当前建筑市场实际情况的问题，亟须对其进行修订。为了修改完善我国《建筑工程工程施工许可管理办法》，分析了我国建筑工程施工许可实施过程中存在的问题，梳理了部分发达国家和地区建筑工程施工许可的具体做法，并在此基础上提出了修改完善我国《建筑工程施工许可管理办法》的建议。

关键词 建筑工程施工 施工许可制度 国际借鉴

中图分类号：TU723 文献标识码：A

《建筑工程施工许可管理办法》是依据《中华人民共和国建筑法》中关于“建筑许可”的规定制定的部门规章。该办法最早于1999年以建设部部令第71号的形式发布实施，后于2001年进行了部分条款修改，并以建设部部令第91号重新公布实施。该办法全面施行十多年来，为加强建筑活动监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量与安全发挥了重要的作用。各地在实施施工许可管理过程中，陆续出台了一些相关的实施细则或说明，在《关于请报送施工许可管理工作有关情况的函》的回复中对自身施工许可实施的现状进行了详细的汇报。随着经济、社会的快速发展，现行管理办法逐渐出现了一些不能很好适应建筑市场实际情况的问题，为了更好地加强对建筑活动的监督管理、维护建筑市场秩序、保证建筑工程的质量与安全，本办法亟须修订。

1我国施工许可实施中存在的问题

（1）前置条件中与土地及规划相关的问题。现有办法对土地批准文件的要求不明确，加之土地文件复杂多样，不同性质土地的权属证明各有不同，因此，在审批过程中容易导致一事一议。例如，市政基础设施工程有一部分项目不占用土地、地下空间目前不具备办理土地权属证明的条件等，这样就对施工许可的审查造成了一定的影响。

（2）与施工许可罚则相关的问题。对于违反施工许可相关规定后的罚则，部分省市反映处罚力度小，无法有效制裁、震慑和遏制违法行为。并且办法中对违反施工许可相关规定的行为，只处罚单位，不处罚主管人员或直接责任人员，不利于违法行为的纠正和教育责任者。此外，办法中的罚则与其上位法《建设工程质量管理条例》中的相关规定不一致，需要衔接完善。

（3）建设单位施工许可证办理不及时的现象时有发生，甚至许多建设单位为了抢工期，采取先开工后补办施工许可证的错误做法，严重影响了此项行政许可制度的严肃性。

2国际及港台地区施工许可管理现状

针对我国施工许可实施过程中遇到的问题，选取美国、新加坡、德国、韩国、台湾地区、香港地区等发达国家或地区的施工许可制度作为比较分析的对象，对其施工许可具体做法进行针对性的比较分析，以获得对我国施工许可制度的有益启示。这些国家和地区都通过不同方式，确立了本国或本地区的施工许可制度；并且都结合自身监管的侧重点及本国或地区现实情况进行确立，各具特色。美国对施工许可的管理是通过国际工作者联合会制定的《统一建筑条例》来进行的，并且各州也都根据自身实际情况出台了相应的实施细则。

3国际及港台地区施工许可比较借鉴

3.1前置条件比较借鉴

施工许可的前置条件是指法律、法规规定的，申请施工許可证时应具备的各项证明文件。我国施工许可的前置条件主要有用地、规划、施工场地条件、保证工程质量和安全的具体措施以及资金落实等8项基本要求以及法律、法规规定的其他相关条件组成。本文所选取的发达国家及地区关于施工许可的前置条件要求基本一致，但各具特色。新加坡在前置条件中增加了对环境污染的审查；韩国在其《建筑法》中详细列举了其施工许可需要满足的相关法律的具体条款。

3.2关于罚则的有效借鉴

施工许可的罚则是指违反施工许可相关规定后有关部门对相关责任单位或个人的处罚，处罚类型主要有罚款或对相关责任人的监禁。但是，我国《行政处罚法》第10条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”，因此本办法对违反施工许可行为的处罚手段只能是罚款。

3.3临时施工许可的有效借鉴

在美国，如果申请人提供了符合《统一建筑条例》要求的部分文件（如基础工程开工所需的全部资料），建筑主管官员可以在全部资料提交或被认可前颁发一个“部分”施工许可证，供建筑物或构筑物的一部分工程（如基础工程）开工使用，但是建筑主管官员不保证能为其颁发最终完整的施工许可证，一切提前施工行为的风险都由申请人承担。德国也有类似的具体规定。美国的这种做法具有高度灵活性，对防止建设单位先开工后补办施工许可证等违法现象具有良好的借鉴意义。

4修改建议

针对我国施工许可制度存在的问题，借鉴国际先进经验，提出以下修改完善的建议。

4.1明确用地及规划要求

用地方面，办法应对用地批准手续做出明确的规定，区别不同类型建筑工程的用地及规划批准手续。在这一方面，办法可以参考借鉴《北京市建筑工程施工许可办法》的相关做法，将前置条件中用地批准手续的要求修改为“已经办理该建筑工程用地批准手续；既有房屋建筑装修工程已（下转第289页）（上接第281页）经取得房屋所有权人的书面同意”。规划方面，随着《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，办法中涉及到规划方面的一些具体要求随之需要发生变动，办法要做好与《城乡规划法》的衔接工作。

4.2加大惩处力度

根据以上分析，结合《建设工程质量管理条例》第57条：“建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款”；第73条：“依照本条例规定，给单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五至百分之十以下的罚款”的规定。办法应增设“给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定，并在罚款数额上严格遵循其上位法的相关要求。

5結语

施工许可制度修改完善是我国建筑市场健康发展的现实要求。借鉴施工许可制度国际上的先进经验，结合我国建筑市场的自身特点，提出的对办法的修订建议，可以使《建筑工程施工许可管理办法》在对加强建筑活动的监督管理、维护建筑市场秩序、保证建筑工程的质量及安全中发挥更大的效用。

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