共享经济的政府监管问题

曹淑娴

摘要：共享经济的迅速兴起推动了经济的发展，但市场无法应对共享经济飞猛发展带来的问题，加之政府规制被动、滞后，导致共享经济在经历了一段野蛮生长的自由时期后出现了衰落的趋势。共享单车作为共享经济中活跃的行业，在发展中也产生了车辆投放过量、押金退还难等问题，这反映出市场调节的失灵，这些问题的解决也给政府监管带来了不小的挑战。当前的难点在于传统“全有全无”的监管模式并不能应对日新月异的市场变化，现有的法律法规无法及时对市场变化作出反应。因此，政府在对共享经济进行监管时就必须考虑各方面的变化，划定政府权力的边界，适当干预，建立科学法律制度体系，构建弹性的动态机制。同时，政府与共享平台之间应该加强交流，信息交互，一方面是为政府制订监管措施提供第一手资料，另一方面也避免企业盲目地制订战略。坚持行业自我规制为主，行政监管为辅，包容审慎，坚持激励，改变监管滞后的尴尬，为共享经济营造良好的發展环境。

关键词：共享经济 政府监管 动态平衡 多元合作

中图分类号：F572 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）07-0072-03

我国的共享经济起源于2011年的爱日租，随后滴滴打车等软件的上线使共享经济在我国迅速发展。据统计，目前我国共享经济已经广泛涉及24类行业且规模仍在不断扩大。共享经济作为一种新型的商业模式，它的迅速兴起推动了经济发展，使人们原本闲置的资源重新发挥价值。但对于政府监管而言，共享平台的加入，治理对象、内容发生了根本性的变化，传统的政府监管模式无法适应快速的市场变化，这就迫使政府抛弃“全有全无”的观念，也就是说，传统的政府监管必须进行制度创新，以适应共享经济这一新型商业模式。共享经济涉及领域广泛，本文就以共享单车为例，分析共享单车存在的问题及解决措施，以探索共享经济模式下政府监管应完成怎样的角色转变。

一、我国共享单车的问题及解决

（一）车辆投放问题

2017年是共享单车发展最为迅速的一年，不管是单车投放的城市还是数量都是迅速扩张，城市内的共享单车数量供大于求。根据上海自行车行业协会的预估，上海市区可容纳的单车数量在50万至60万辆，而2017年，上海市12家单车企业共同投放的单车总数居然达到150万辆，达到城市所能容纳最大数量的二至三倍。交通运输部的统计数据显示，截止到2017年7月，全国共享单车累计投放量超过1600万辆，大部分集中在一、二线城市。面对共享单车的投放量逐渐饱和，多座城市先后宣布了暂停共享单车新增投放。即便各地纷纷限制共享单车的投放，之前过分投放产生了大量的废弃车辆堆成的“车山”，杭州就出现过上万辆共享单车被弃荒野的现象，严重影响了城市交通秩序和形象，威胁着城市环境。为了解决投放过量带来的城市管理问题，许多城市不得不动用大量的人力物力清理过度投放的共享单车。

现在，经过政府发布禁令、政企之间的合作清理，“车山”现象已经得到了解决，但这种现象背后暴露出政府监管的滞后性。虽然不能用传统的严格市场准入标准管制共享经济，但是政府可以采取与共享平台沟通与协商的方式，实现信息共享。政府清楚一座城市的单车容纳极限，面对多家单车企业，可采用招标等方式分配各单车企业投放单车的名额，决定城市内可以有一家或几家共享单车企业进驻，每家企业可以投放的数量是多少。以事前调整代替事后调整，变消极为积极。如果不能限制共享单车的数量，缺乏政府的控制，将会导致大量的商家涌入共享单车市场，如此一来的结果就是低利润、服务质量差。但为了不使共享经济失去发展的活力，对于车辆数量的控制可以采取动态调节机制，政府只在必要时进行规制，例如企业之间恶性竞争、抢占市场先机，疯狂投入车辆，其他时候交由市场这只“无形的手”调节。这样可以避免单车投放过量造成城市容貌受影响的问题，企业也不会为了抢占市场先机而盲目下达车辆订单造成资源浪费，同时也不会发生政府与共享单车企业因僵尸车辆清理问题相互推诿、关系紧张的情况。

（二）押金退还问题

共享单车用户在交纳一定金额的押金之后才可以使用共享单车，共享单车用户的大量增加导致共享单车企业出现大量的沉淀资金。这些原本作为债权担保的押金，往往会被企业挪用以维持企业的运转，没有做到押金与企业资本分账户管理。共享单车用户交纳押金成了企业一种无息融资或募集资金的行为，企业能够轻而易举获得巨额利益及孳息收入。一旦共享单车企业的融资速度跟不上各种优惠活动烧钱的速度，出现了运营困难、破产而退出市场的情况时，用户之前交纳的押金难以退还。我国共享单车两巨头之一的ofo“小黄车”日前就遭遇了财务危机，自2018年下半年起频繁遭遇起诉，已有近1亿财产遭到法院冻结。面对用户纷纷申请退还押金，ofo只能采取“排队”的方式企图缓和，至今仍有超过千万的用户在等待押金的退还。在广州，广东省消费者委员会收到了超过3000次关于小鸣单车未在承诺期限内退还用户押金的投诉，随后向小鸣单车企业询问有关情况，但小鸣单车并不配合，省消委无奈之下只能提起了消费民事公益诉讼，成为共享单车押金第一案。

押金应与企业正常运转资本分账户进行管理，企业挪用押金、拒绝退还押金的行为侵犯了共享单车用户的合法财产权益。通过诉讼途径解决押金退还问题是一种费时费力的办法，加大对企业押金使用管理的监管，从源头上遏制企业乱挪用押金才是彻底解决押金退还难问题的关键。单独设立押金专用账户，企业不得随意挪用押金，定期公开相关信息，特别是在企业退出共享单车市场时，更应由政府规定企业应在多长时间内退还用户押金以及没有按时退还的后果。对于通过诉讼解决押金退还问题，笔者认为是最后一道防线，因为我国的司法资源是有限的，有限的司法资源很难面对大量消费者的维权诉讼。虽然有人认为通过公益诉讼的手段解决押金问题是一个不错的选择，因为公益诉讼可以聚集众多共享单车用户，直接增加不法商家的赔偿数额，大幅度提高共享单车企业的违法成本。表面上是为了法院节约司法资源，但实质上是暴露了政府的监管不到位。尽管交通运输部等十部门发布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》中规定共享单车企业不得使用押金，但对于如何监管这些押金的管理却没有具体明确的行政执法行为，亟需完善立法。

（三）安全责任问题

2017年1月，北京冯某使用ofo共享单车在骑行时因车辆失控而摔伤，车辆失控的原因是刹车失灵，冯某认为自己摔伤是ofo未尽检修义务，产品出现了质量缺陷和安全隐患而导致的，于是将北京拜克洛克科技有限公司诉至北京市朝阳区法院，此案最终达成和解。共享单车是面向大众的自行车租赁服务，在使用过程中难免会出现刹车失灵、车座丢失等问题，企业此时往往怠于维修甚至直接放任单车成为废弃车辆。针对因车辆故障导致用户人身或财产权利遭到侵害，单车企业应当进行赔偿。

对于车辆在正常使用过程中出现的影响到安全骑行的质量问题，首先应当要求共享单车企业承担起共享单车所有人、管理人的责任。完善车辆维修制度，配备足够的维修人员，划区域分配任务，增加运营巡视车辆明确规定用户反馈车辆问题后多长时间内维修人员须到达现场将车辆运回维修，这样不仅能够提升单车维修效率，减少因车辆维修不及时而产生的骑行安全问题，还可以提供大量的就业机会。政府在车辆安全方面，可以规定共享单车的车型及质量标准。虽然对共享单车行业的市场准入不宜设定过严格的条件，但是基于安全问题设定单车的标准，是合理的。

（四）车辆使用问题

共享单车的出现在一定程度上方便了市民的出行，但是乱停乱放的现象十分突出，有的直接停放在路边影响机动车辆的行使、无序停放在人行道盲道上、堆积在地铁口等交通枢纽地段，这样不规范的停车行为影响到了正常的交通秩序，也对市容市貌造成了影响。因为共享单车即停即走的特点，交通管理部门很难对乱停乱放的共享单车用户进行处罚。共享单车数量过多，企业也无法做到及时挪动乱停放车辆到合适停放区域，加之用户认为自己仅仅作为单车的使用者，共享单车企业会有专门人员拜访车辆，自己出行方便才是最重要的，所以开始随意停放。此外，共享车辆损毁、盗窃、恶意占有的问题也十分严重。据不完全统计，ofo小黄车的损毁率已高达10%到20%，摩拜单车的损毁率也达到10%以上，甚至有用户通过上锁、私藏等方式将共享单车占为己有。

对于这种问题，我们应完善个人社会信用评分体系，提高破坏车辆的违法成本，增强公民的法律意识。采用信用积分的形式，如果发现用户有故意破坏车辆、随意停放车辆、恶意占有车辆等情况，则扣减个人信用积分。在美国加州，Uber会对申请成为Uber司机的公民进行犯罪记录调查，禁止有非暴力性犯罪和非性犯罪记录的人士成为Uber司机。共享单车管理也可参考Uber的做法，使用共享单车须实名认证，同时企业与公安部门加强信息交流，对于曾有犯罪记录的公民，禁止使用共享单车或者附加限制条件。此外，公安部门在破案时也可利用共享单车企业掌握的用户运动轨迹而展开侦查活动。

二、完善政府监管共享经济的建议

上文基于对共享单车产生的问题进行分析，虽然只是反映了共享经济带来政府规制难题的一小部分，但是也足以反映这种在中国巨大人口红利和风险资本上兴起的创新运作方式带来的主体间权责不明、大数据应用、风险安全等方面的问题。对于政府是否应该对共享经济进行规制一直是具有争议的问题，但随着共享经济的野蛮自由生长，暴露出一些不利于社会发展和日常生活的问题，于是政府开始有所作为，采取规制措施以正共享经济发展之轨。

行政法作为捍卫公民私权和公共利益不受违法侵害的防火墙，不可放任共享经济自由生长，不能完全放任市场调节。但政府监管不能将传统的监管模式用在共享经济模式上，不给企业增加不必要的运营成本。市场行为的变化之快远远超乎制订政策时规制者所能预见的情形，所以规制者制订的规范很快就不再适应现实情况，即让现有的法律法规挑战共享经济带来的问题是不可能的。如此一来，政府的规制一直是滞后的，这就要求政府必须通过监管制度创新适应共享经济的发展，变被动为主动。在面对共享经济时，抛弃传统的全有全无的监管手段，放弃生硬的准入标准，适当减少直接规制手段，构建一个公平竞争、多元动态的监管环境。

（一）完善共享经济法律制度框架

我们虽然无法打造全能政府，但是政府也要有效完成规制行政任务，不能因为没有完善的共享经济法律制度而不作为。我国现有的共享经济规制法律规范以指导意见、规定办法为主，效力等级不高，并且在信息数据、隐私保障等领域存在空白。国家应加快推进共享经济立法进程，实现央地两级联合监管，但在学界对于是地方先行立法试点中央统一明确，还是中央先行出台统一的规范性文件，地方结合本地具体情况再制订地方法规产生了分歧。

笔者认为中央先行统一立法、地方再制订地方法规的做法比较适合，还是以共享单车的立法过程为例。2017年8月2日，交通运输部、公安部等十部委联合发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》。但在此之前，各地方政府已经出台了一系列的政策法规，例如北京市的《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见（试行）征求意见稿》《天津市互联网租赁自行车管理暂行办法》等。对这些地方的法律古法进行整理分析后，不难发现地方政府制订的相关法律法规缺乏针对性和全面性，并未从共享单车存在的企业间无序竞争、侵占公共资源和公众损坏等方面进行系统的约束。各地政策大同小异，措辞模糊，执行力差，文件呈现出碎片化，没有明确规定牵头监管的部门。可见，在没有中央统一制订规范性文件的情况下，地方的立法没有明确的指向标，涵盖的方面也有缺陷，并没有解决掉我国法律在共享经济方面的供给不足。因此，中央先行出台统一的规范性文件，然后地方再结合本地具体情况制订地方法规才是正确的选择。

一项规制制度的正当化依赖于两点：具有能够被证成的政策目标，以及相关规制手段能够合理地实现该目标。中央在立法时应制订统一的规范性文件，要具有指引性、开放性；地方在结合本地具体情况立法时，应当将重点放在市场准入、责任划分方面，将中央统一立法中指引性、开放性的内容變成确定的权利与义务。

（二）动态监管共享经济发展

鉴于共享经济的特点，政府不应再采取传统的“全有全无”的策略，而是选择回应型规制策略较为适宜。同时，政府还需要尊重市场的自我调节性，坚持以自我调节为主、政府监管为辅的态度，尽可能减少直接干预。也就是说，政府干预的重点在于“适度”，这个标准不是说干预范围的大小或程度的深浅，而是监管手段是否适合社会经济发展的需要决定的，是要符合市场自身发展规律的。当面对一个新兴的商业模式，规制者往往因为深陷传统行业“全有全无”的规制理念，采取的规制手段会限制经济的发展。共享经济刚刚在我国兴起，特别是在网约车影响到传统出租车发展时，许多地方都对网约车发出了禁令。这就是一种典型的规制失灵，想当然的将“互联网+”理解为“+互联网”进行规制，是绝对错误的认识。对于共享经济的监管，我们应当坚持行业自我规制为主、行政兼顾为辅的态度，包容审慎，坚持激励企业发展，为共享经济的发展提供一个良好的环境。

因此，我们要依托公平竞争审查制度为中心出台政府监管政策法规，既能“放得开”，促进创新经济模式发展，又能“管得住”，一旦共享经济平台危及公共利益，应及时采取行动，控制创新所带来的法律风险。

（三）建立多元合作机制

规制共享经济的合作机制有两种，一种是政府内部的合作机制，即公安、交通管理、城市管理执法等部门的合作。共享单车的监管主体涉及城市管理执法、公安、交通管理、工商等多个部门，对共享经济监管不到位的原因之一是没有牵头的部门，不同部门之间的责任划分不明确，各个部门都对规制各执一词，这样会造成政府的规制失灵。因此，对于共享经济的监管要明确牵头部门。

除此，共享经济的治理也不能完全推给政府，政府本身承担着许多职能，政府无力独自承担起这个责任，此时就必须依靠市场、社会组织等多方的合作治理。这就是规制共享经济的第二种合作机制。政府监督企业、行业协会的同时积极与其沟通协商，在制订法律法规时，可以充分听取企业、行业协会的意见，使每一项规定都符合实际情况，具有可执行性，以便制订出的规范性文件更加科学、更加合理。企业、行业协会也应当及时向政府提供相关数据信息，及时反馈情况。例如，面对共享单车押金退还难的问题，政府加强与金融机构的合作，在共享单车企业收取押金后的第一时间进行监管。企业与政府加强信息交流，不是为了全方位“监视”企业的一举一动，而是为了政府获取原始数据信息——科学、合理制订监管措施的依据。滴滴、摩拜等企业掌握的用户运动轨迹、出行高峰期、交通拥堵地区，政府可以此分析城市的交通，采取措施进行监管，例如在热点地区增加共享单车的停放区域等。

可见，政府向其他治理主体分散治理权力后再进行信息整合，其他主体也能发挥各自能力与优势，多元治理主体才能实现合作共赢。尽管共享单车的治理主体不仅包括政府部门还包括共享单车企业、行业协会以及公民等参与，但在多元主体合作治理的格局之中，我们还是要保证政府仍发挥着不可替代的作用，要坚持以政府为主导。

共享经济的出现给人们的生活带来了极大的便利，日常中处处可见的共享单车、共享充电宝、网约车只是共享经济很小的一部分。對于共享经济这种新型的商业模式，不能放任其野蛮生长。无法律则无行政，无行政则无发展。比起传统行业来说，共享经济的主体更为复杂，交易更加自由，并且扎根于互联网这一平台，利用大数据快速扩大领域。因此，政府更应适当对共享经济加强监管，但要掌握好力度，探索创新符合共享经济的监管模式，减少直接规制手段，构造一种动态调节机制，在创新与规制之间寻找动态平衡。

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责任编辑：张蕊