新加坡网络内容治理及对我国的启示*

黄先蓉 储鹏

（1.武汉大学出版发行研究所，武汉 430072；2.武汉大学信息管理学院，武汉 430072）

互联网的飞速发展在给社会带来深刻变革的同时也伴生出诸多社会问题。因此，世界各国越发重视网络空间治理，并将网络内容治理作为其中重要的一环。所谓网络内容治理，是指“国家对互联网信息质量的控制，具体表现在对互联网信息生产、传播、使用各环节的质量控制，以及对互联网中优质信息和劣质信息的定向扬抑”[1]。现实中，各国基于实际国情纷纷构建自己的网络内容治理体系，形成具有特色的网络内容治理模式。新加坡是世界上第一个公开宣布对互联网进行治理的国家[2]。20世纪90年代以来，新加坡推出了一系列举措，经过多年的实践发展与经验积累，目前已初步实现对网络内容的成功治理。总结新加坡网络内容治理的经验，对我国加强网络内容治理具有重要的借鉴意义。

1 研究现状

现有关于新加坡网络内容治理的研究主要集中在3个方面。①整体论述新加坡网络内容治理的经验。例如，肖永平等[3]从政策、机构、措施、对象和客体5个方面入手，对新加坡网络内容管制进行研究，并对比我国相关规定，以此为我国完善网络内容管制制度提出可行性建议；叶秀端等[4]将福柯的规训权力理论作为研究新加坡网络内容监管运作机制的视角，阐述了新加坡网络内容监管的层级结构、对违规者的法律裁决和网络内容检查制度；苏丹[5]、牛静[6]、谢新洲等[2]、李静等[7]也介绍了新加坡网络内容治理过程中一系列行之有效的举措，以及值得我国借鉴的经验，主要是侧重立法规范、鼓励行业自律和加强公共教育等。②对新加坡网络内容治理中的具体措施进行研究。这方面的研究聚焦于网络素养教育，以王国珍[8]为代表，其梳理了新加坡网络素养教育的三个阶段，即“民间呼吁”阶段、“政府回应”阶段、“机制运行”阶段，认为形成一套完善的网络素养教育运行机制对我国网络内容治理具有重要意义；另外，王国珍[9-10]还分析了新加坡公益组织在网络素养教育中的作用和新加坡政府推进网络素养教育的措施及其特色，在此基础上，搭建我国网络素养教育良性发展的框架。③新加坡网络内容治理思路的研究。阿龙·玛希哲南用服从（compliance）、妥协（compromise）、竞争（competent）3个词概括新加坡网络治理政策的总体思路，即媒体服从国家的整体利益，内容监管的轻度干预原则，保持新加坡在国际竞争中的优势和保护言论表达的自由[11]。周兆呈[12]指出，新加坡政府在网络治理中寻求“用”与“管”的平衡，一是维护民众自由表达的权利，二是通过法律向民众传达明确的、不可逾越的网络使用界限。

综合来看，学者们对新加坡网络内容治理进行了积极探索，其成果也为我国开展网络内容治理工作提供依据和参考。然而，近年来新加坡整合网络内容治理机构、重新修订执照制度等情况在现有的文献中鲜有反映。同时，随着我国网络发展程度的提高和网络内容治理工作的深入，从更加全面的角度分析新加坡网络内容治理对我国的启示更有价值。因此，本文力争对新加坡网络内容治理工作进行跟进式的系统分析，并结合我国网络内容治理工作的实际情况，综合论述新加坡网络内容治理对我国的启示。

2 新加坡网络内容治理的保障体系

新加坡网络内容治理的稳步推进，得益于其健全的领导和工作机构、日益完备的法律规范、确立并大力推行的“共同价值观”。这三者从组织层面、法律层面、思想层面为新加坡的网络内容治理构建了强大的保障体系。

2.1 组织保障：建立健全的领导和工作机构

新加坡建立了健全的领导和工作机构——资讯通信媒体发展局（Info-communications Media Development Authority，IMDA），从整体的角度推动和发展新加坡的资讯通信业和媒体业。其首要工作是建立一个具有竞争力和可持续发展的资讯通信业和媒体业，使其成为新加坡经济发展的主要动力，进而创造更多的发展良机。同时，IMDA也扮演着监管资讯通信业和媒体业的角色，加强管制工作，以保障消费者的利益[13]。自此，IMDA接替媒体发展管理局（Media Development Authority，MDA），成为网络内容的主管机构，其演变过程如图1所示。

图1 新加坡网络内容治理机构及前身

2.2 法律保障：构建日益完备的法律规范体系

在对网络内容进行治理的过程中，新加坡不断推出新的法律，以应对网络环境下出现的新情况、新问题，适应新形势、新变化。现阶段，新加坡涉及网络内容治理的法律条文主要有《广播法》第28章第9条“广播（类别执照）公告”和《互联网操作守则》。此外，新加坡《刑事法典》《内部安全法》《煽动法令》《维护宗教和谐法》《防止骚扰法》等也将覆盖范围延伸至网络领域，适用于网络内容治理。

2.3 思想保障：确立并大力推行国民广泛认同的“共同价值观”

作为一个具有多元种族、多元宗教、多元文化特点的移民国家，为增强国民的国家意识和国民对自己“新加坡人”身份的认同，新加坡政府于1991年确立了符合国情的共同价值观：“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；社会关怀，尊重个人；协商共识，避免冲突；种族和谐，宗教宽容”[14]。此后，新加坡政府持续推进共同价值观的落实，使得共同价值观得到国民的广泛认同和自觉遵守，并且为新加坡的公共治理打下坚实的社会基础。对应到网络领域，共同价值观形塑着政府、行业和公众等主体对网络内容的把关原则。同时，政府对涉及种族矛盾、宗教冲突等网络内容进行治理是出于维护社会和谐以及国家安全的考虑，也得到国民的普遍理解和赞同。

3 新加坡网络内容治理的具体方法

新加坡通过3种途径对网络内容进行治理：①建立“轻触式”的规管框架（light-touch framework）；②鼓励行业自律（industry self-regulation）；③通过公共教育提升公众的媒体素养和促进网络健康（public education）。因此，也有人称新加坡的网络内容治理是一种“自我调节式管理”，即行业和公众在国家法律制度和纪律约束下作出正确的选择和判断[6]。

3.1 “轻触式”的规管框架

“轻触式”的规管框架载于《广播法》第28章第9条“广播（类别执照）公告”中。该公告明确规定新加坡对网络服务提供商和网络内容提供商实行类别执照（class licence）制度。同时，网络服务提供商和网络内容提供商须遵守《互联网操作守则》。作为对“广播（类别执照）公告”的补充，《互联网操作守则》规定在新加坡应予以禁止的网络内容，二者被视为新加坡网络内容治理的奠基性法规。

3.1.1 实行类别执照制度

区别于IMDA对传统媒体实行的个别执照（individual licence）制度，类别执照是自动发出的。网络服务提供商和网络内容提供商只要在IMDA登记，便可直接获得经营执照，无须向IMDA提出申请并经过严格的审批程序。

2013年，新加坡修订了“广播（类别执照）公告”，规定自2013年6月1日起，连续2个月内，平均每月有至少5万个不同的IP地址访问且平均每周报道一则有关新加坡新闻的网站，须向当局申请个别执照，并缴付5万新元的履约保证金。当管理局认为网站有内容违反相关规定，执照持有者须在接到通知24小时内予以删除[15]。这一新的规定有利于新加坡更好地进行网络内容治理。虽然颁布之初也曾引起一片哗然，但新加坡通信及新闻部前部长雅国表示，将报道本地新闻的网站纳入与传统媒体相同的个别执照制度下，是为确保网站可以作出准确的新闻报道，因为网络越来越成为人们获取新闻的重要渠道，并且其与在类别执照制度下所遵守的内容规范并无二致，只是进一步限定了删除时间，未背离政府对网络的“轻触式”治理宗旨[16]。

3.1.2 划定内容“禁区”

尽管IMDA放宽了网络服务提供商和网络内容提供商的准入门槛，但所有依据“广播（类别执照）公告”获得执照的网络服务提供商和网络内容提供商都要尽最大努力确保其服务遵守管理局发布的行业守则，并且其服务不得存在违反公共利益、公共秩序，危害国家和谐，以及低级或有伤风化的内容。《互联网行为准则》对“禁止内容”及其判断标准作出了更详尽的说明[17]。其中，“禁止内容”包括有违公共利益、公共道德、公共秩序，危害公共安全和国家和谐，以及新加坡其他现行法律明令禁止的内容。在判断是否为“禁止内容”时应考虑以下因素：“是否以挑逗为目的描绘裸体或生殖器官；是否主张性暴力或涉及胁迫和非自愿的性行为；是否描绘了露骨的性行为；是否描述了16岁以下未成年人的性行为；是否宣扬同性恋、乱伦、恋童癖、恋兽癖或恋尸癖等行为；是否详细描绘了极端暴力或残忍的行为；是否宣扬、煽动种族或宗教间的仇恨、冲突或矛盾”。此外，还需进一步考虑该内容是否具有本质上的医学、科学、艺术或教育价值。如果网络服务提供商和网络内容提供商对一项内容是否会被视为“禁止内容”持有疑问，可将相关内容转交IMDA，由其做出评议与决定。

3.2 鼓励行业自律

在建立“轻触式”规管框架的背后，新加坡政府倡导行业实行自我管理，对其提供的服务承担社会责任，并且鼓励网络服务提供商和内容提供商制定行业行为守则，以此促进行业自律。2001年2月，经政府和行业协商，并在充分调查网络用户的意见后，由公平竞争、自我监管、用户服务三方面内容组成的《行业内容操作守则》制定完成。作为行业自律规范，虽然其不具备法律的强制性，但任何采用该守则的网络服务提供商和网络内容提供商都必须全部接受，履行好自身的义务[5]。

MDA曾提出一项要求：从2012年2月23日开始，网络接入服务提供商（如SingTel、StarHub及M1）须在用户订阅或续订网络接入服务时，为其提供可选的网络内容过滤服务。这项服务自2012年6月30日起要逐渐覆盖至移动网络用户[18]。2016年7月，MDA向当地网络媒体（Over-The-Top，OTT）服务业者发出了一套有关放映R21限制级影视内容的基本守则。有意提供R21限制级影视内容的OTT服务业者须要制定一系列措施对这一守则进行落实，确保在提供更全面的影视服务的同时防止未成年人观看到不恰当内容[19]。

3.3 通过公共教育提升媒体素养和促进网络健康

无论是政府建立“轻触式”的规管框架，还是行业提供诸如过滤或分级等服务，但从根本上来看，教育或许才是最好的“过滤”方式，也是长远之计。新加坡政府在加强公众媒体素养和网络健康教育方面所做的努力，最早可追溯到1999年。因为认识到父母在孩子网络素养教育中的重要作用，新加坡广播管理局成立了互联网家长顾问组，旨在为以父母为主体的公众提供咨询和培训，从而指导孩子正确、理性地使用网络[5]。2009年，新加坡专门成立跨部门网络健康筹划指导委员会（Inter-Ministry Cyber Wellness Steering Committee，ICSC），以协调政府在加强青少年网络健康教育方面的工作。同时，ICSC还设立专项基金，用于资助民间组织、私立机构和公共部门开展网络素养提升活动和网络健康教育项目。2012年8月，在MDA的支持下，媒体通识理事会（Media Literacy Council，MLC）成立。MLC与媒体行业、社会各界和政府部门合作，主要负责制定与推广有关媒体素养和网络健康的公共教育及宣传方案，以此培养并鼓励公众成为具有辨别能力的媒体消费者和参与者，从而能够有效评估媒体内容，并安全和负责任地使用、创建和共享媒体内容[20]。在其网站上，MLC分享了一系列针对不同人群（包括青少年、成年人、老年人、父母和教育工作者）和网络使用过程中遇到的不同问题（如假新闻、网络霸凌、色情内容、个人隐私等）而制定的教育方案。

除政府部门外，新加坡的公益组织也积极参与到公共教育之中，触爱社会服务（TOUCH Community Services）是其中典型的代表。2001年，触爱社会服务下设的青年组新增了一个专门从事媒体素养和网络健康教育的服务中心——触爱网络健全（Touch Cyber Wellness，TCW）。透过高质量的校本课程和社区教育项目，TCW与青少年、教育工作者及家长建立了紧密的合作关系。至今，TCW已为超过340家学校提供网络健康教育课程，占新加坡学校数量的90%，服务对象高达135万余人[21]。

4 对我国网络内容治理的启示

党的十九大报告指出，“要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。2018年4月，在全国网络安全和信息工作会议上，习近平同志对网络综合治理体系做出了进一步阐述，提出要构建多主体参与、多种手段相结合的综合治网格局，这为我国网络内容治理指明了前进方向，明确了我国网络内容治理模式。然而，从实际工作的开展情况来看，我国网络内容治理还面临诸多困难与挑战。他山之石，可以攻玉。在这方面，新加坡网络内容治理的成功经验值得我们借鉴，可以给我国带来以下启示。

4.1 培育政府、行业和网民三方治理主体

网络内容治理应该是政府发挥主导作用，行业和网民广泛参与的协同治理。这需要我国政府在完善自身工作职能的同时，充分发挥行业和公众在网络内容治理中的重要作用，将大量的治理行为落实到行业和公众中，以多主体协同的方式完成。

4.1.1 政府层面：调整治理机构，合理定位角色

1994年我国接入互联网以来，参与网络内容治理相关工作的行政部门多达16个。为进一步统筹协调网络内容资源，缓解“九龙治水”的尴尬局面，2011年5月，我国成立国家互联网信息办公室，其主要职能是负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。然而在实际工作中，国家互联网信息办公室的协调能力并未得以显现，监管执法权力也异化为一种服务责任，逐渐成为其他部门在网络空间的善后机构[22]。因此，明确国家互联网信息办公室的领导职能，维护其独立性、权威性和权力性，同时创新协同工作机制，保证有关治理部门之间分工明确，必要时进一步整合有关部门的职能，对我国网络内容治理工作大有裨益。尤其在“三网融合”背景之下，广播电视网、电信网和互联网在未来将不会存在物理上的分割状态，而目前我国的国家广播电视总局、工业和信息化部分部门治理的格局在某种程度上为“三网融合”筑起了一道无形的壁垒。可以说，IMDA是新加坡推进“三网融合”发展的产物。对于IMDA的成立，新加坡政府认为“可以精简多项工作程序”。新加坡电信集团总裁蔡淑君表示，“资讯通信和媒体的融合，即快速又复杂；IDA和MDA的合并有助于我们推动创新工作”[23]。借鉴新加坡的经验，调整网络治理机构，对我国取得网络内容治理的长足进展不失为一种可行的选择。

在多元主体协同治理网络内容的过程中，合理定位政府自身的角色，也是值得我们向新加坡学习的一点。通过建立“轻触式”的规管框架，新加坡政府承担起宏观层面的管理职责，同时大力放权，鼓励与指导行业自律，在网络媒体素养教育方面也将具体任务交由学校、家长、公益组织等执行。可见，新加坡政府并未将其自身塑造成一个可以包揽一切的独裁者，而是注重与其他治理主体合作，释放他们自我管理的功能，激发他们参与治理的主动性和积极性。这样，政府充分发挥其宏观指导与协调作用，其他治理主体也齐心协力，能够有效促进网络空间的健康有序发展。

4.1.2 行业层面：强化行业自律，落实主体责任

网络服务提供商和网络内容提供商是网络内容治理的中坚力量，二者可以直接对网络内容进行管理与监控。新加坡注重规范网络服务提供商和网络内容提供商的主体责任，在帮助建立自律准则的同时，政府制定的具有导向性的政策也交由网络服务提供商和网络内容提供商来贯彻与执行。相对而言，我国互联网协会虽于2001年5月成立，但经过多年实践，其力量仍然有限，行业自我管理的功能和作用未得到充分发挥。在行业自律过程中，政府需要给予足够的鼓励与支持，一方面可以提高行业在参与网络内容治理中的积极性；另一方面，有利于行业以及社会各界意识到自律的重要性，为形成整体的自律机制和体系奠定良好的基调。因此，新加坡的经验告诉我们，政府应赋予行业更多的权力，主动将一些具体的政策执行职能分离出去，交由行业承担，鼓励行业自我管理，强化行业自律。在此基础上，网络服务提供商和网络内容提供商积极落实主体责任，履行社会责任，加强安全管控和内容审核，实现社会效益和经济效益的有机统一。

4.1.3 网民层面：加强自我约束，行使监督权利

互联网已经成为人们日常生活中的一部分，大家越来越热衷于在这个平台上发布、交流、获取信息。与此同时，网民也日渐成为政府在治理网络内容过程中的重要合作伙伴。早在20世纪末，新加坡政府就意识到网民群体在参与网络内容治理中的强大力量，依靠他们的努力可以达到净化网络环境、维护网络秩序的目的。这主要表现在两个方面：首先，通过提升自身的媒体素养，网民可以约束自己的网络行为，安全和负责地使用网络；其次，网民可以监督他人的网络行为，揭发网络上的“禁止内容”。为此，新加坡政府大力推行公共教育，增强网民明辨是非的能力，并且在官方网站上展示反馈渠道，欢迎网民及时报告在网络上发现的具有负面影响的内容。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）最新发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2018年12月，我国网民规模达8.29亿，手机网民规模达8.17亿[24]。如此庞大的数量和力量不容忽视。我国政府应该看到网民自我管理的能力和潜力，充分发挥其在网络内容治理中的重要作用。但是，由于目前我国网民素质参差不齐，无论是加强自我约束，还是积极行使监督权利，都将是一项艰巨的任务，仍需要政府和社会各界不断推进网络素养教育，建立起网络空间成熟的价值准则和道德体系。

4.2 运用法律、技术、道德等多种治理手段

综合治网格局，不仅仅体现在多主体参与，还需要综合运用法律、技术、道德等多种手段，确保网络内容治理扎实稳健地有效开展。

4.2.1 法律治理：推进网络内容治理的法治化建设

新加坡素以严刑峻法著称于世。在网络内容治理方面，新加坡同样遵循法治思想，通过完善立法和严格执法，达到维护国家安全和保护公共利益的目的。当前，我国已形成以《网络安全法》为核心的、较为完善的、有关网络内容治理的法律制度体系，涵盖法律、行政法规、部门规章、司法解释多个层级，基本实现网络内容治理的有法可依。但是，立法呈现滞后性，法律条文多为原则性规定、可操作性较差，执法不规范等现象依然存在。因此，我国网络内容治理的法治化建设仍需不断推进。党的十八大报告中对“法治”提出了新的表述，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。结合新加坡利用法律手段治理网络内容的经验，首先，我国应不断完善立法工作，注重立法的民主性和前瞻性，同时增强法律条文的可操作性，使其能够顺利应用到网络内容治理实践中；其次，要对执法人员的职能范围做出规定，强化执法程序，提高他们运用法治思维和法治方式来治理网络内容的能力和水平。另外，还应从保证司法的公平公正和引导全民尊法、学法、守法、用法等方面切实推进网络内容治理的法治化建设。

4.2.2 技术治理：以技术为支撑开展网络内容治理工作

网络是人类技术进步的产物，因此，从技术本身出发，将技术作为手段是新加坡进行网络内容治理的另一重要形式。这也是考虑到与技术的发展速度相比，政府监管、法律规制等都过于滞后。我国在加强网络内容治理技术支撑和保障能力方面也做了大量工作，研发了多款优秀的绿色上网过滤软件，但在推广方式上稍显生硬，尤以2009年“绿坝”事件为代表。2009年5月19日，工信部发布《关于计算机预装绿色上网过滤软件的通知》，明确要求所有在我国销售的计算机应预装“绿坝-花季护航”软件最新适用版本。该通知在当时引起广泛争议，最终以推迟预装草草收尾。借鉴新加坡的经验，我国应根据场所的差异化，提出不同的要求。对于学校、图书馆、网吧等公共场所，政府应强制其在电脑上安装过滤软件；对于企业、家庭等场所，应由用户自主决定是否安装过滤软件。需要明确的是，用户的文明上网意识和网络安全意识直接影响其是否愿意采用过滤软件或其他内容控制软件。所以，我们应该认识到，只有综合运用多种手段才能达到网络内容治理的最佳效果。

4.2.3 道德治理：加强网民尤其是青少年网民的网络素养教育

和法律规制、技术规避一样，网络素养教育是网络内容治理过程中必不可少的一种手段，但相比而言，网络素养教育更加关系到网络空间的长远发展。近年来，我国日益重视并稳健推进网络素养教育，通过举办“网络安全宣传周”“中国好网民”“护苗行动”等活动，极大地提升了网民的网络素养。但从总体来看，我国网络素养教育仍处于起步阶段，网民的网络素养提升速度与网络的发展速度不匹配。新加坡的网络素养教育为我国提供了很好的借鉴经验。第一，重视家庭在网络素养教育中的作用。新加坡鼓励家长建立家庭上网规则，向孩子传授批判性思维等宝贵技能，从而培养和提高孩子的网络素养。为此，新加坡政府专门成立互联网家长顾问小组，对家长进行培训与辅导，使其具备指导孩子正确安全使用网络的能力。第二，将网络素养教育纳入学校课程体系。新加坡教育部在其开发的网络素养在线教育平台上为各学校构建了开设网络素养教育课程的教学总体框架，并提供电子教案，对具体的网络素养教育内容做出建议[25]。第三，吸纳社会各界力量，共同推进网络素养教育。新加坡社会各界尤其是公益组织在网络素养教育中发挥着重要作用，例如，和政府一同编写网络素养课程教材、为开展网络素养教育的学校提供资助等。

5 结语

新加坡立足于本国国情探索出一套具有特色的网络内容治理方法：在构建“轻触式”的规管框架的同时，积极鼓励行业自律，并通过公共教育提升民众的媒体素养。其中，健全的领导机构、完善的法律规范和国民广泛认同的“共同价值观”为新加坡网络内容治理的顺利进行提供了有力的保障。

现阶段，我国也已形成清晰的网络内容治理模式，即“多主体参与，多种手段相结合”。在具体的工作开展中，我国可以借鉴新加坡的网络内容治理经验，吸收其优秀合理内核，从培育政府、行业、网民三方治理主体和运用法律、技术、道德等治理手段着手，提高我国网络内容治理工作的效果，从而为营造清朗的网络空间打下坚实的基础。

当然，在实践过程中并不存在一种普遍适用或者完全理想的网络内容治理模式。随着网络发展程度的变化，我国也应根据实际情况及时调整网络内容治理方法，甚至变革网络内容治理模式，以此保障网络内容治理工作的有效推进。