养老保险全国统筹：政策演进、意涵辨析与目标厘定

岳 宗 福

(山东工商学院 公共管理学院,山东 烟台 264005)

全国统筹是我国社会保险统筹的最高层级。改革开放以来，我国首先在养老保险方面进行了退休费用社会统筹的探索，进而在“统账结合”框架下提出了实现养老保险全国统筹的政策，在此后政策演进过程中先后采用了多种不同的政策表述方式。多样化的政策表述容易引发不同的政策解读，乃至对养老保险全国统筹的内涵产生歧义，这无疑会阻滞养老保险全国统筹的顺利推进。孔子曰：“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”(《论语·子路》)党的十九大报告明确提出了“尽快实现养老保险全国统筹”的政策目标，为了该目标能够早日“言顺事成”，有必要在梳理养老保险全国统筹政策演进的基础上，辨明不同政策表述的意涵，进而厘定养老保险全国统筹的政策目标及实施步骤。

一、养老保险全国统筹的政策演进

如果以1993年我国养老保险制度改革正式确立“统账结合”的筹资模式和2010年《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)的正式颁布为界标，改革开放40年来，我国养老保险全国统筹政策演进的历程可以明确划分为如下三个阶段。

(一)劳动保险制度下恢复全国统筹机制的尝试(1978-1993年)

改革开放前，我国企业职工养老保险是劳动保险制度的有机组成部分。依据《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》)的规定，“中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行”[1]，当时在全国范围内构建了包含养老保险在内的劳动保险统筹机制。1958年发布的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，对劳动保险制度下的养老保险进行了修改和调整，直到“文化大革命”开始以前，劳动保险统筹机制运转正常；“文化大革命”开始以后，虽然《劳动保险条例》所规定的劳动保险待遇仍在执行，但是劳动保险正常的统筹机制已经遭到破坏，劳动保险亦由此蜕化为企业保险(或称为单位保险)。1978年是我国改革开放元年，当年6月颁布实施的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》(这两个文件被合称为104号文件)是对劳动保险制度下养老保险制度的重要调整。这次调整“可以被看作是劳动保险制度的延续和完善，但劳动保险的财务机制并没有被104号文件所恢复。这一缺憾在1984年以后才被弥补，那就是在全国范围内实行的退休费用社会统筹”[2]。

“退休统筹”或“退休费用社会统筹”是劳动保险制度下关于退休养老金统筹机制的习惯用语，其基本内涵大致类似于后来“统账结合”模式下所谓的“职工养老保险社会统筹”。 实际上，退休统筹的说法早在“文化大革命”爆发前已经出现于政府部门的文件当中①，改革开放后退休费用社会统筹的试点最早开始于1983年下半年，在全国范围内普遍推行则始于1984年。这种退休费用社会统筹改革一直持续到1990年代初期，是与劳动保险制度一脉相承的，也是在劳动保险制度的框架下开展的。正如国务院在1991年6月发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》所指出：“我国企业职工的养老保险制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年两次作了修改。近年来，各地区适应经济体制改革的需要，又进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革，取得一定成效。”[3]这种成效具体表现为：广东、福建、北京等10多个省、直辖市基本实现省(市)级统筹，集体企业统筹面已达1759个市县，广东、福建等省已经开始在外企中方职工、私企职工、乡镇企业职工中试点退休费用社会统筹；截至1993年末，全国50多万个企业参加退休费用社会统筹，涉及在职职工7500多万人、退休人员1700多万人[4]。 当然，学界对这一阶段退休费用社会统筹改革的认识并不统一，一种观点认为“可以被看作是对劳动保险原有财务(统筹)机制的修复”[2]；另一种观点则认为并不是对“1950年代(劳动保险)做法的简单恢复”，其主要作用表现在“促进我国劳动保险制度改革、建立新的养老保险制度上”[5]。但无可否认的是，这一阶段的退休费用社会统筹是此后推动“企业保险”迈向社会化保险并探索养老保险全国统筹机制的始发站。

(二)“统账结合”模式下养老保险全国统筹目标的提出(1993-2010年)

1993年11月，中共中央十四届三中全会首次明确提出，城镇职工养老保险的资金“由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”[6]。这是我国职工养老保险从现收现付向“统账结合”转变的标志，也是职工养老保险从“多险合一”的综合性劳动保险体制向“五险分立”的社会保险体制转型的关键步骤。此后，“养老保险社会统筹”替代此前的“退休费用社会统筹”，成为职工养老保险制度改革中的关键词，但两者的统筹口径和内容显然不可同日而语。1995年3月，国务院对新型养老保险制度建设作出了具体部署，在“统账结合”模式下推出了两套改革方案，但对国务院1991年已确立的省级统筹目标并未明确坚持，同时将改革方案的选择权下放给了地、市(不含县级市)一级[3]。因此，我国“统账结合”模式下的养老保险社会统筹几乎是从低位重新起步，且统筹层次持续在低位徘徊，提高统筹层次成为长期困扰养老保险改革的难关。

1997年7月，国务院明确提出职工基本养老保险要“逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡”[7]。劳动和社会保障部于1998年3月组建后，助推了职工基本养老保险实现省级统筹的进程。1998年8月，国务院首次明确了达成省级统筹目标的时间表，即2000年在全国范围内基本实现省级统筹[3]。至2000年底，全国已有10个左右的省份实现了不同形式的省级统筹，但距离全国基本实现省级统筹的目标尚有距离。党的十六大以后，社会主义市场经济体制建设进入完善阶段，对养老保险改革也提出了更高要求。2003年10月，党的十六届三中全会首次明确了全国统筹的方向和目标，并提出了一个分“三步走”、最终实现基本养老保险全国统筹的改革路线图：第一步是“完善市级统筹+省级调剂”；第二步是在此基础上“逐步实现省级统筹”；第三步是在“条件具备时”实行“基本养老金的基础部分全国统筹”[8]。可见，这时提出的全国统筹尚没有一个具体的时间表，仅是一个“条件具备时”且没有设定时间表的愿景。2006年10月，党的十六届六中全会对原来分三步走实现全国统筹的路线图有所调整，“市级统筹”不再是一个必经步骤、也不必先完善市级统筹再进行省级统筹，所以调整后的路线图只需分两步走，即在“省级统筹”的基础上，直接迈向“基本养老金基础部分全国统筹”[9]。

2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会在北京召开，党的十七大报告对于基本养老保险的统筹层次问题只是强调要“提高统筹层次”，并没有明确提高统筹层次的具体步骤，也未明确提出全国统筹的目标。人力资源和社会保障部于2008年3月组建后，省级统筹的步伐再次提速，同时“着手设计全国统筹方案”被纳入工作议程[10]。2010年10月，党的十七届五中全会建议在“十二五”(2011～2015年)期间 “实现基础养老金全国统筹”[11]。由此开始，“基础养老金全国统筹”取代“基本养老金基础部分全国统筹”，在党和政府文件中成为一种更为凝练的政策表述，同时去掉了“条件具备时”的前提限制，表明全国统筹已经由一种愿景性目标进入了“条件已备”的操作性阶段。

(三)《社会保险法》框架下养老保险全国统筹目标的确立(2011年至今)

《社会保险法》于2011年7月1日正式实施，这是我国规范社会保险制度的第一部基本法。《社会保险法》规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”[12]，首次在国家基本法框架下为基本养老保险基金设定了全国统筹的最高目标，当然，这一目标仍需逐步实行，具体的时间安排及实施步骤则交由国务院确定。2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》重申了在2011～2015年期间“实现基础养老金全国统筹”的基本目标，这表明“实现基础养老金全国统筹”已经纳入党和政府“十二五”期间的工作议程[13]。2012年6月,《社会保障“十二五”规划纲要》对提高养老保险统筹层次作出了具体部署，明确将“全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”写入规划之中，并将“十二五”期末确定为“实现基础养老金全国统筹”的时间表[14]。

2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会在北京召开，“实现基础养老金全国统筹”正式写入党的十八大报告[15]39。这是养老保险全国统筹政策首次写入中国共产党全国代表大会报告之中。2013年11月，党的十八届三中全会重申了“实现基础养老金全国统筹”的政策[16]。2014年3月，中共中央、国务院在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中再次重申“实现基础养老金全国统筹”的政策[17]。2015年10月，党的十八届五中全会提出了在“十三五”期间(2016～2020年)实现“职工基础养老金全国统筹”的建议[18]，此建议被正式写入2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》当中[19]。2016年7月，人力资源与社会保障部发布的《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》亦重申了十三五期间“实现职工基础养老金全国统筹”的政策，同时明确了落实该政策的具体内容是“研究制定职工养老保险基础养老金全国统筹经办规程、经办机构建设和经费保障制度”[20]，至于这些制度在研究制定后何时能够实现却未明确具体的时间表。2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开，“养老保险全国统筹”政策再次被写入中国共产党全国代表大会报告之中，但党的十九大报告并未沿用十八大报告中“实现基础养老金全国统筹”的政策表述，而是采用了新的政策表述方式，要求“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”[21]。关于养老保险全国统筹的政策表述及主要政策法规笔者作了一个统计，见表1。

表1 养老保险全国统筹的政策表述及主要政策法规索引

续表1

时间文件名称政策表述2015年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》[18]“实现职工基础养老金全国统筹,建立基本养老金合理调整机制”。2016年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[19]“实现职工基础养老金全国统筹”。2016年7月《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》[20]“实现职工基础养老金全国统筹:研究制定职工养老保险基础养老金全国统筹经办规程、经办机构建设和经费保障制度”。2017年10月《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》[21]“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度,尽快实现养老保险全国统筹”。2018年5月《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》[23] “确保养老保险基金中央调剂制度顺利实施,同时抓紧制定养老保险全国统筹的时间表、路线图”。

二、养老保险全国统筹的意涵辨析

如果撇开改革开放之初以恢复劳动保险制度下的全国统筹机制为目标的“退休费用社会统筹”改革不谈，在“统账结合”模式被确定为养老保险制度改革的新模式和新方向后，我国在党和政府的重要文件及法律文本中对于养老保险全国统筹的政策目标，先后采用了“实行基本养老金(的)基础部分全国统筹”“实现基础养老金全国统筹”“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”“实现职工基础养老金全国统筹”“实现养老保险全国统筹” 等多种不同的政策表述方式(参见表1)。其中，“基本养老金基础部分”“基础养老金” “基本养老保险基金”“职工基础养老金”“养老保险”显然是对全国统筹“口径”的限定语。这些限定语从不同角度界定了全国统筹的口径和内容，辨明这些限定语的内涵，也就厘清了养老保险全国统筹的基本意涵。

(一)关于党的十九大报告中“尽快实现养老保险全国统筹”的意涵辨析

党的十九大报告明确将“尽快实现养老保险全国统筹”确定为“加强社会保障体系建设”的一项重要内容。“尽快实现养老保险全国统筹”的政策表述，从制度设计与安排的角度阐明了养老保险全国统筹的口径和内容。众所周知，我国养老保险制度自改革以来，在约定俗成的语境下，养老保险均是指一个由政府统筹管理的基本养老保险、用人单位自愿建立的补充养老保险、个人(或家庭)积累的储蓄性养老保险(包括个人及家庭购买的商业性养老保险)等构成的多层次体系，其中由用人单位提供的补充养老保险和个人积累性储蓄或购买的商业养老保险不可能纳入政府统筹范围之内。因此，十九大报告所提出的“养老保险全国统筹”，显然是“基本养老保险全国统筹”的简洁表达。由于我国社会保险制度改革起步于企业职工养老保险，所以当谈及“基本养老保险”的时候，很容易不自觉地将其等同于“职工基本养老保险”。其实，《社会保险法》在名为“基本养老保险”的第二章中规定了四项制度，即职工基本养老保险、公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险、新型农村社会养老保险(新农保)、城镇居民社会养老保险(城居保)。显然，“基本养老保险”的法律意涵应该包含以上四项制度。2014年以后，随着城乡居民社会养老保险制度走向统一及机关事业单位养老保险制度改革的启动，原来的四项制度演变成了三项制度，即职工基本养老保险(职保)、机关事业单位工作人员养老保险(机关事业保)、城乡居民基本养老保险(城乡居保)。养老保险全国统筹的口径是包括全部三项制度还是仅指其中的“职保”呢？如果考察“全国统筹”的政策演进，就可知道养老保险全国统筹仅是指对“职保”的统筹；但如果从十九大报告关于“尽快实现养老保险全国统筹”前后逻辑表述来看，似乎应该理解为包括上文提及的“职保和城乡居保”两项制度，而没有包括“机关事业保”②。实际上，我国在城乡居保的制度设计中，个人缴费、政府补贴、集体补助及其他缴费资助均纳入个人账户管理，不可能纳入全国统筹，基础养老金待遇则由中央政府确定并调整“全国基础养老金最低标准”[24]，本质上已经实现了全国统筹。因此，真正需要“尽快实现全国统筹”的基本养老保险，其实还是指职工基本养老保险。

(二)“基本养老金基础部分”“基础养老金”“职工基础养老金”全国统筹的意涵辨析

“基本养老金基础部分”“基础养老金”“职工基础养老金”的全国统筹，从待遇给付和发放的角度阐明了养老保险全国统筹的口径和内容。我国在企业职工基本养老保险制度改革过程率先确立了“统账结合”模式。与此相对应，企业职工的养老金待遇则被称为“基本养老金”，而“基本养老金”又分别由“基础养老金和个人账户养老金”两部分组成。在此语境下，“基本养老金基础部分”、“基础养老金”与“职工基础养老金”三个概念的意涵并不存在实质性区别，都是用以指称主要由用人单位缴纳基本养老保险费形成的“基本养老保险统筹基金”来负担的养老金，故而《社会保险法》直接称之为“统筹养老金”[25]。这表明养老保险全国统筹的口径和内容仅限于职工基本养老保险制度下的“统筹养老金”，并不包括职工的“个人账户养老金”。但是，随着城乡居保制度的整合及机关事业保“并轨”的改革，我国城乡居保、机关事业保与企业职保同样被纳入“统账结合”的制度框架之下，其基本养老金同样由“基础养老金和个人账户养老金”两部分组成③。在这种情况下，不做任何限定地讲“基础养老金(或基本养老金基础部分)全国统筹”，很容易被误解为全国统筹的口径和内容是要扩展为对包括企业职保、城乡居保、机关事业保在内的各项“基础养老金”全部实行全国统筹。为避免产生这种误解，我国在制定国民经济与社会发展“十三五”规划纲要的过程中，在“基础养老金全国统筹”前面均添加了“职工”二字，以明示“十三五”期间全国统筹的口径和内容仍然限于“职工基础养老金”，而不包含“城乡居保的基础养老金”，亦不包含“机关事业保的基础养老金”。

(三)《社会保险法》关于“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”的意涵辨析

《社会保险法》确定了“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”的法律目标，从基金筹集与管理的角度阐明了养老保险全国统筹的口径和内容。“统账结合”既是我国基本养老保险的制度模式，更是我国基本养老保险制度的筹资机制。依据《社会保险法》的规定，在“统账结合”的筹资机制下，基本养老保险基金由“用人单位、个人缴费以及政府补贴”等组成，其资金来源主要包括两大部分：一部分是 “记入基本养老保险统筹基金”的用人单位缴纳的基本养老保险费；一部分是“记入个人账户”的职工个人缴纳的基本养老保险费。与之相对应的基本养老金也是由“统筹养老金和个人账户养老金” 两部分组成(《社会保险法》直接用“统筹养老金”替代了惯常使用的“基础养老金”)[25]。综合《社会保险法》这些规定，不难得出如下推论：基本养老保险基金主要由“记入基本养老保险统筹基金”的资金和“记入基本养老保险个人账户”的资金两部分构成，但只有其中“记入基本养老保险统筹基金”的资金才需要“逐步实行全国统筹”，而“记入基本养老保险个人账户”的资金并不在“逐步实行全国统筹”的口径范围之内。因此，“基本养老保险基金全国统筹”其实是指“基本养老保险统筹基金的全国统筹”，但接连出现两个“统筹”似乎又有同义反复之嫌。《社会保险法》同时把由“基本养老保险统筹基金”支付的“基础养老金”明确称为“统筹养老金”，进一步表明其所谓“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”意涵与“基础养老金全国统筹”的意涵并无二致，只不过从不同侧面表述了“全国统筹”的口径而已，并不存在“将‘统账结合’的制度拆分开来，单独提出实行统筹养老金即基础养老金的全国统筹”问题[22]。

三、养老保险全国统筹的目标厘定

综上所述，改革开放40年来，提升养老保险统筹层次进而实现养老保险全国统筹是我国养老保险制度改革始终坚持的基本方向。从改革开放元年到“统账结合”的制度模式正式确立前，我国在劳动保险制度下进行了退休费用社会统筹的探索，尝试恢复劳动保险时代的全国统筹机制；在“统账结合”的制度模式正式确立后，我国劳动保险养老制度开始转向社会养老制度，但养老保险统筹层次持续在低位徘徊，为了提升统筹层次，党和政府明确了养老保险实行全国统筹的政策目标；《社会保险法》颁布实施后，养老保险全国统筹从党和政府的政策诉求进一步提升为国家的法律目标。

从2003年党的十六届三中全会到2017年党的十九大报告，实行基本养老保险全国统筹是党和政府始终不变的既定政策。这一政策的表述虽有变化，但其基本意涵是一以贯之的，即从制度安排方面来说，是指对职工基本养老保险制度实行全国统筹；从基金管理方面来说，是指对职工基本养老保险制度下“统筹基金”实行全国统筹；从待遇支付方面来说，是指对职工基本养老保险制度下由统筹基金支付的“统筹养老金”(基础养老金)实行全国统筹。概而言之，养老保险全国统筹的基本目标，在现阶段仅指对职保制度下的“统筹基金”及其对应的“统筹养老金”(基础养老金)实行全国统筹，既不包括对职保“个人账户资金”及其对应的“个人账户养老金”的统筹，也不包括对城乡居保、机关事业保制度下“基础养老金”的统筹。

按照《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》的安排，“十三五”是“实现职工基础养老金全国统筹”的关键期，“十三五”期末亦即全面建成小康社会的2020年是“实现职工基础养老金全国统筹”的关键年。2018年5月，在《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》中，明确要求人力资源社会保障部、财政部在“确保养老保险基金中央调剂制度顺利实施”的同时，要“抓紧制定养老保险全国统筹的时间表、路线图”[23]。其实，按照人力资源社会保障部公开的时间表，早在2016年底就应该出台基本养老金全国统筹方案，之所以迟迟未能出台，是因为尚面临着诸多现实的阻力与障碍。当前，如何在确保与中央调剂金制度有效对接的基础上，制定养老保险全国统筹的“路线图”，实际上是一个新的课题。

从历史经验来看，我国在劳动保险时期曾经建立过一种“顶层部分统筹”(劳动保险总基金，约占用人单位缴费的30%)、“中层调剂使用”(劳动保险调剂金，主要由劳动保险总基金的“下补”资金和劳动保险基金的“上解”资金构成)、“基层兑付待遇”(劳动保险基金，约占用人单位缴费的70%)相结合的全国统筹机制，这种机制本质上是一种“统筹调剂”机制，而不是“统收统支”机制[26]。目前，我国职工养老保险的社会统筹部分与劳动保险同样采用“现收现付”的筹资模式，如果以史为鉴，参照历史上曾经运行“秩序井然”的劳动保险统筹调剂机制，构建一种“中央部分统筹”(即在精算基础上将用人单位缴费的合理比例纳入全国统筹)与“地方兑付待遇”相结合的机制，或许不失为一条从企业职工基本养老保险基金中央调剂制度走向全国统筹的便捷进路。

当然，在中国特色社会主义迈入新时代的背景下，“实现职工基础养老金全国统筹”仅是现阶段的基本目标，也是实现养老保险全国统筹总体目标的第一步。根据党的十九大提出的战略部署，从2020年到2035年，我国将“基本实现社会主义现代化”，在此阶段应积极推进机关事业单位工作人员基础养老金及城乡居民基础养老金的全国统筹，这是实现养老保险全国统筹总体目标的第二步；从2035年到新中国成立100年，我国将 “建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，在此阶段应着力整合企业职保、城乡居保及机关事业保三项基础养老金，逐步缩减三项基本养老保险制度的待遇差距，最终构建“基础性养老保险金在全国范围内实现标准统一的制度安排”[27]。这是实现养老保险全国统筹总体目标的第三步，也是养老保险全国统筹的最终目标。

注释：

①参见第二轻工业部和全国手工业合作总社于1966年4月20日发布的《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》等文件(http://www.doc88.com/p-1018989585587.html)。

②《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号)规定机关事业单位工作人员养老保险制度要实行“省级统筹”，并未提出“全国统筹”的目标要求(http://politics.people.com.cn/n/2015/0114/c1001-26385090.html)。

③这里需要说明的是，我国城乡居民基本养老保险虽然采用了“统账结合”的制度架构，但并不存在一个类似于企业职工养老保险制度中由用人单位缴费形成的统筹基金，其基础养老金是由公共财政来负担的。