智慧城市与城市治理创新

宋梅

摘 要：城市治理创新的举措面临的关键问题是它们是否真正代表着城市发展的变革性方法，还只是“换汤不换药”，通过智慧城市建设实现城市的可持续城市正在全球范围内迅速兴起。本文在智慧城市和可持续发展城市的相关文献基础上，研究了两者交叉点的创新工作，城市治理创新正在通过既定的创业型城市增长模式选择性地整合了数字化和环境保护的目标。城市治理的创新需在以下三个主要维度展开：（1）以智能—可持续发展的形式拓展城市的增长空间;（2）以努力使城市基础设施数字化的形式隐藏城市的决策过程;（3）以跨主体、跨部门合作的形式开展城市工作的合作。

关键词：智慧城市;治理;增长;协作

中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）03 — 0084 — 05

世界上一半以上的人口现在生活在城市地区，预计未来几十年农村人口向城市人口转变将是大势所趋。庞大而复杂的人群聚集在城市区域，不可避免地会出现混乱与无序，并不断产生新的问题。物质层面的问题主要集中在垃圾管理困难、资源短缺、空气污染、健康问题、交通拥堵以及基础设施不足、环境恶化和建筑老化方面。社会层面的问题则更为复杂和难以解决，城市不同的利益相关者既高度的相互依赖又相互竞争，不同群体的目标和价值观冲突则使得城市问题的解决变得异常艰难。围绕这些问题，城市政府需要找到更明智的治理方法，以使城市变得更为宜居。而在互联网技术日益普及和城市经济、社会加快转型的大背景下，依托于数字技术和数字经济的增长来解决城市危机是实现城市精细化管理和构建超大城市现代化治理体系的一种重要手段。智慧城市被越来越多的城市政策部门定位为实现城市可持续发展的变革方法。

推动城市向智慧城市的变革是解决当前城市经济、环境和社会挑战的一个重要方法，增长目标与空间范式创新、数字驱动和多方协作构成了城市治理创新的三个重要维度。在这三个维度的基础上，城市治理创新需要创建一个可实现城市可持续发展的一体化框架，为了应对城市问题带来的新挑战，八大因素被纳入其中。包括：（1）增长;（2）空间范式;（3）数字技术;（4）基础设施建设;（5）治理;（6）组织;（7）政策;（8）市民和社区。

一、城市经济增长的共识与空间范式的创新

城市作为人们工作和生活的地方，对增长的渴望很容易在不同群体之间形成共识，近年来城市工作的重点越来越多地集中在经济增长的共识以及大量以城市产业升级为导向的制度设计上。但城市发展到底为了谁，城市治理又为了谁，与谁来治理城市，实际是城市发展中三个同等重要的问题，因此，充分理解近四十年中城市发展中的核心理念与难以摆脱的“怪圈”显得十分必要。

以大卫·哈维为代表的城市转型理论在近四十年城市规划和实践过程中产生了重大的影响，从传统的管理主义向企业家主义的转变，导致了近四十年内城市领域重最具代表性的学术术语是“地方繁荣”、“城市复兴”、“地方营销”、“增长联盟”，“企业家主义”。城市景观大致趋同：以高层商业广场和闪闪发光的商务酒店和会议中心为特色的密集型市中心设计时尚;大规模的标志性建筑开发和相关基础设施项目的激增;为举办全球性文化、艺术、体育、博览会而建造的现代场馆;以及用市中心豪华公寓和郊区集中规划的社区为标志的大都市空间开发。工业时代留下的城市中心区空间正在“复兴”，成为混合使用的创意文化区、喧闹的经济区、文物和旅游村以及高级公寓，例如985艺术区、“南锣鼓巷”的开发等等。

城市转型理论成就了当代城市的多样化趋势，不仅在活动形式和项目开发上“多样化”，在参与主体方面，也呈现出“多元化”趋势。一般由由政府主导的开发集团和特别机构策划的，私人机构、专业机构、企业和非营利组织，尤其是房地产开发商和商业领袖也被加入了城市增长联盟之中，在一定程度上形成了“合作”开发的公私伙伴关系。其次，重塑了地方政府的角色，形成了“公共企业家”的模式，對公共资金的投机性投资以及与私营部门密切联系的风险共同承担习惯。在一篇极具影响力的论文中，大卫·哈维将城市治理领域中发生的这些转变描述为从“管理主义”到“企业家主义”的转变，根本目的在于快速促进城市经济的发展，提高城市的竞争力，绚丽的城市景观加上一个成功的城市形象的品牌精神塑造，可以吸引更多地全球投资者以及一批富有创造力的专业人士和可以创收的游客。

“城市”正被演变为“增长机器”和“竞争武器”，作为城市政府的负责人所面临的首要问题是“地方经济的发展与振兴”。公共选择理论家保罗·彼得森在《城市极限》提出了当时颇具影响力的论点：在激烈的全球竞争中努力培育一个有利可图的地方经济，城市政府必须集中精力投资，并注重效率，才有可能实现地方的平等主义和再分配主义目标。

在当前的城市发展中，最容易达成的城市共同目标就是增长，对增长的共同兴趣是城市中最具代表性的“民意”。增长的必要性是对城市社会和经济改革中的最重要参考指标，城市发展的本质就是将它作为一个增长机器的运作。

城市作为增长机器的运作可以吸引租房者、地方企业家以及重要的“结构性投机者”、房地产开发商等多方的注意，“增长联盟“甚至可以影响城市地理空间和形状改变的决策。“增长联盟”的参与者还包括建筑、金融和银行业中的大资本;法律、建筑、设计和规划方面的专业人士;热衷于经济指标增长的地方政府;其他间接受益者，如当地媒体和公用事业公司;以及具有令人信服的城市公共设施的“附属参与者”：包括大学、剧院、职业体育俱乐部、小零售商以及劳工和社区团体。城市增长作为公共利益的共识为“增长联盟”提供了意识形态霸权和政治合法性。因此，“城市增长”联盟的形成和“企业家主义”的战略转变无疑对塑造城市政府的权力产生了深远的影响，城市向“市场化”的方向转变正在显著地重新配置城市资源和政策的制度设计。

政府、企业、市场、市民的“有限合作”和增长联盟的作用延伸到城市日常的空间结构，从市中心到邻近地区。增加老城区的商业化改造，增加新城区的基础设施建设，都是快速实现城市增长的手段，但快速的城市化投资导致的城市空间的不平衡放大了“城市病”的增长，高度繁荣、集聚的城市就业中心与不断蔓延的、边缘的居住空间的分割扩展了传统城市景观的既定解释，地图上的城市空间在不断地放大，“改变地理”重新定义了城市发展的可能性，但如何转变、创新治理方式来应对这种新的聚落模式和城市景观的快速演变？世界经合组织2007年提出的称之为“空间发展中的范式创新”正成为许多城市政策、方案和治理实践的源泉。

如何通过完善治理结构整合环境和经济增长目标，城市各区的特点和管理者追求的关键目标各不相同。住宅区、商业区、以及以前的工业区改造的目标不尽相同，北京的主城区、新城集中规划区、重要城镇组团、小城镇中心的发展目标也不尽相同。有些地区已经建设了几十年（主城区），而另一些地区是新成立的（新城镇集中规划建设区），。在所有这些地区，政府主导的城市规划旨在提高竞争力目标来实现地方增长。竞争力目标在主城区（CBD）和中央政务区（对外交往中心，发展国际声誉，使其成为国家形象的代表）尤为突出。此外，北京近年来城市工作的重点是解决特定的和长期存在的环境挑战，减少碳排放，几乎所有地区都在追求碳减排目标，而城市治理的可持续性层面正在通过智能技术的推广以提高社会经济的活力和弱势地区的生活质量。

二、数字驱动与城市可持续发展

为了将城市空间发展的范式创新愿景转化为现实，以数据为中心的方法与城市乌托邦的愿景产生了共鸣，这在智慧城市的论述中非常突出，并加速了城市由计算机治理的可能性。智慧城市选择性地将数字技术倡导者的议程整合到政府城市治理的创新形式中。智慧城市主要通过强调三个重要的数字化建设，来改造城市。

（一）物联网提倡在城市基础设施中嵌入数字技术，以提高效率，并控制和优化城市内的活动。用目前的术语而言，这一议程可以理解为通过物联网扩大城市规模;用过时的术语来说，可以理解为有线、数字、智能和信息城市的发展。

（二）大数据是一项应对数字技术（包括物联网）所创造的巨量数据增长的议程，并要求先进的计算技术从智能城市产生的数据中创造价值。大数据倡导者强调数据分析的潜力，以解决目前看来难以解决的各种城市问题。

（三）城市数字化参与平台，重点关注数字技术促进公民参与城市决策和城市治理。它为市民提供了提出想法和投票的机会，然后从市政当局获得公共支持。

值得注意的是，这三大重要的数字化工程都建立在基于市场技术创新的基础之上，智能城市有可能发展为一种将集体公共服务私有化的战略，以使其更加高效和响应更快。比如百度地图、滴滴打车等等。环境目标也被选择性地融入到智慧城市的表述中。根据智慧城市文献，与环境相关的目标有两个突出目标：（1）发展绿色城市经济;（2）减少城市碳排放以减轻大气污染的风险。这些目标可以通过普及数字技术实现，以实现更有效地利用自然资源，包括能源、水和食品。效率的提高有望通過两种方式实现，首先，数字技术及其生成的数据优化了集体城市服务，从而提高了自然资源的利用效率;第二，由智能电表等数字技术生成的数据推动了居民在做出知情、合理的决策以减少资源消耗时的行为变化。

城市政府努力促进与信息通信技术的合作来促进城市的可持续发展，长期推动的可持续性城市发展理念被批评为缺乏具体承诺、缺乏平衡经济、社会文化和生态利益的长期发展愿景的“绿色清洗”。可持续发展理念没有改变政府与市民的关系，也没有改变决策的过程。而可持续发展城市理念与公民参与、信息通信技术的使用、共同创造的数据和隐藏的政策决策过程提出了一个城市-智能-可持续修复的概念框架，作为现代化治理形式的一部分——数字驱动发展模式，被政府用来提高行政效率和创造积极的城市环境成果而受到多方的欢迎。企业界、学术界、市政府和国家政府以及非政府组织的代表有意愿建立各种克服阻碍智能城市转型瓶颈的“示范项目”，并帮助协调现有的城市制度和章程，为解决各种各样的城市问题推动以技术为中心、以市场为基础的数字化解决方案视角，对市民讨论的智慧城市发展过程的批评持开放态度。

在智慧城市推动城市治理创新的过程，一种普遍的方法正在被采用，即传感器和数字技术被嵌入到整个城市的各个角落，创建可以连接现有基础设施服务的数字网络，隐藏网络中的数据处理、通信和存储过程，提高了城市每个智能区域内外的决策效率。传感器被添加到城市的交通和能源基础设施中。例如，传感器被嵌入到出租车和移动自行车、公共汽车和公共停车场以及公共建筑和房屋的能源系统中。传感器最广泛的部署是在城市交通领域，广泛安装摄像头，以监控行汽车的移动和公共空间的存在状态，视频传感器生成的数据，反馈到交通部门，基础设施运营商可以依据数据输入算法，以优化基础设施运营，而无需人工干预。能源消耗数据也通过智能电表、气表提供给居住者，以提高居住者对能源消耗的认识，并鼓励更多居民有意识的节约能源。

城市基础设施的数字化可以理解为通过隐藏决策的过程，使城市发展部门可以作出明智、更有效率和更利于城市可持续发展的决策，从而使城市治理的多方参与，更易于实现。传感器生成的数据和数据驱动的决策所发挥的核心作用与历史上技术合理的城市规划模式相一致，这种模式可以观察城市。

减少用户接触开放数据集的障碍，政府开放数据，将成为企业和居民的新资源，创造新的商业机会，并促进公众和商业部门参与城市治理之中。城市大数据联盟与治理创新应运而生，长期存在的可持续发展的城市发展模式正在被智能的概念和技术所增强和扩展，这些概念和技术受到数字经济公司及其商业议程的强烈影响，越来越多的部门呼吁将地方治理和基础设施外包给数字技术公司。基于实时数据反馈和根据算法形成决策，数据反馈和算法能够权衡多方利益，解决各种城市问题，利用数字技术克服参与赤字，促进城市治理多元参与。

智慧城市的框架倾向于强调数字技术在促进经济增长和实现社会效益方面的变革作用。城市经济的增长是通过数字创新和采用创业方法在市场竞争实现的。智慧城市的这一愿景被批评为“创业城市”的重新包装（数字化版本），并不能解决社会公平和城市正义的挑战。智慧城市投资主要面向商业和专业阶层，而边缘化的城市群体和难以融入数字化城市的市民很难从中获益。政府和学术界有责任通过参与式或以行动为导向的形式，利用技术和理念的创新城市治理方式真正提高城市生活质量和城市的可持续发展，引导智慧城市的发展走向市民、走向更可持续的结果。

三、城市“分工”的逻辑与政府主导的协作

（一）城市分工

在许多方面，城市仍然遵循“分工”的逻辑，从而导致城市的治理格局也是高度分化的。一些城市转型项目和举措，可以更好地为市民服务并提高他们的生活质量。但这些项目涉及多个利益相关者。因此，城市政府和居民感到需要更好的治理方式来管理这些项目和举措。大数据的出现有利于推动城市治理方式的创新，基于大数据的治理广泛代表了一系列技术、人员、政策、实践、资源、社会规范和信息，这些资源和信息相互作用，以支持城市管理活动。城市的核心资产国有化，从能源到铁路和电信，如果政府不向公众开放数据，数据的可访问性依然十分有限。

研究城市问题的解决，会发现利益相关者之间的关系是决定治理成败的关键因素。“利益相关者关系”是指四个主要方面：利益相关者之间的合作能力、领导层的支持、联盟结构和在不同工作模式下的合作、沟通能力。城市领导层的决策对于城市良好治理至关重要。同样地，存在一个城市政策的“拥护者”，作为良好治理的一个重要因素，城市政策的推动需要与所有利益相关者进行合作。共同治理被认为是以公民参与和私人、公共伙伴关系为基础特征的城市多方利益合作模式，合作的有效开展依赖于一个负责、响应和透明的数据公开机制，而城市基础设施的数字化有助于多主体之间实现协作、数据交换、服务集成和有效沟通。

（二）政策法规

一般而言，（公共）治理被定义为“约束、规定和促进政府活动的法律、行政规则、司法裁决和实践制度，此类活动也被广泛定义为生产和交付公共商品和服务的政策支持。”因此，治理涉及政策实施过程、参与者根据规则和标准化的信息交换，以实现城市共同目标。

从普通（非智能）城市向智能、创新型城市的转变还需要技术条件与政治因素的相互配合。政治因素（市人大、市政府和市政府）和外部压力，可能影响信息时代技术成果的政策议程，消除法律和监管障碍等制度准备对于顺利推广智慧城市至关重要，政策背景对于理解以适当方式使用信息系统至关重要。因此，城市治理方式的创新需要重视政策的变化，没有政策中所明确的规范驱动，市场和社会就难以实现创新。可以观察到智慧城市的技术创新可以相对容易地受到市民欢迎并达成广泛共识，但政策背景的变化则可以导致技术创新在城市应用中的失败。

电子政务对法律、监管、制度和环境同样形成挑战。政府组织是根据一个特定的正式规则或一组规则而创建和运作的。在城市治理过程中做出任何决策时，公开管理者需要考虑大量的限制性法律法规，制度不仅由法律和法规组成，还包括人们接受为善或视为理所当然的准则、行为或行为。政策背景是制度性推动城市治理创新的重要条件，新技术的应用则为城市发展创造了可能性。

（三）政社互动

将个体和社区视为城市治理创新的一部分来解决城市问题的视角至关重要的，传统上，城市治理创新重视在技术和政策方面的费用，重视项目对市民生活质量有影响，而忽视培养更多知情、受教育和参与的市民。未来，城市治理的创新鼓励、允许城市成员参与城市的治理和管理，并使市民成为城市治理的活跃份子。如果他们是关键参与者，他们可能主动参与的热情，从而影响城市治理创新成功或失败的关键因素。

同样需要重视的不仅是市民个体的力量，而且要重视社区和团体的力量，以及发现他们各自在城市中的需要。人和社区是城市的一个重要组成部分，它要求城市治理创新时在平衡各种个体和社区的需求时保持敏感。公民参与城市治理是为了满足他们的需要和提供他们需要的服务，真正方便他们的日常生活。在城市的管理领域，市民经常自愿参加，例如承担社区治安巡逻的角色。在某些情况下，市民能夠提供比政府更好的服务。数字时代，市民可以帮助自己和他们的社区处理开放数据，并将其转化为增值服务，不仅政府在将城市转型过程中发挥着重要作用，而且城市内部的居民和社区也是转型成功的关键因素。为了基于开放的政府数据创建有价值的服务，可能会邀请没有任何编程技能的公民通过体验城市应用程序，提出改进意见，以帮助重新设计各种城市应用程序。

政府不仅是城市治理创新的发起者，市民也可以通过数据平台生成城市信息，以便政府根据开放数据门户上的可用数据构建有用的服务。从过去的经验来看，互动的结果很少是特别成功的，但在未来的城市治理创新过程中需要进一步的支持。

创新城市治理形式，通过智慧城市建设实现城市的可持续发展正在全球范围内迅速兴起。城市治理创新的举措面临的关键问题是它们是否真正代表着城市发展的变革性方法，还只是“换汤不换药”。本文通过研究智慧城市和可持续发展城市的相关文献、研究两者交叉点的创新工作，城市正在通过既定的创业型城市治理方式选择性地整合数字化和环境保护的目标。城市治理的创新应在以下三个主要维度展开：（1）以智能—可持续发展的形式拓展城市的增长空间;（2）以努力使城市基础设施数字化的形式隐藏城市的决策过程;（3）以跨主体、跨部门合作的形式开展城市工作的合作。

在搜集有关城市可持续发展和智慧城市文献和观点时，电子商务政策和城市发展政策之间的论述越来越趋同。城市治理创新和智能——可持续发展越来越紧密地交织在一起，学科观点和经验领域之间的桥梁正在变得越来越重要。低碳和数字技术的实践，可以在促进城市绿色经济增长的同时减少碳排放，而数字化的公众平台参与使得相对城市政策的转型变得更为温和而受到广泛认同。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Al-Hader， M.， & Rodzi， A. （2009）. The smart city infrastructure development & monitoring. Theoretical and Empirical Researches in Urban Management，0 4（02）， 87-94.

〔2〕Brown， M. M.， & Brudney， J. L. （2003）. Learning organizations in the public sector？ A study of police agencies employing information and technology to advance knowledge. Public Administration Review， 63（01）， 30-43.

〔3〕Kitchin， R. （2015） ‘Making sense of smart cities： addressing present shortcomings， Cambridge Journal of Regions， Economy and Society 08 （01）： 131-36.

〔4〕Goldsmith， S. and Crawford， S. 2014. The Responsive City： Engaging Communities through Data-Smart Governance. New York： Wiley.

〔5〕Gleeson， B.， Darbas， T. & Lawson， S. 2004. Governance， sustainability and recent Australian metropolitan strategies： A socio-theoretic analysis， Urban Policy and Research， 22（4）， pp. 345–366.

〔责任编辑：张 港〕