我国混合所有制办学的政策变迁与实践探索

吕延岗， 田晓玲， 张红瑞

(石家庄职业技术学院 a.教务处；b.软件学院；c.信息工程系，河北 石家庄 050081)

2017年12月，国务院办公厅出台的《关于深化产教融合的若干意见》明确指出：“健全多元化办学体制，全面推行校企协同育人”“探索推进职业学校股份制、混合所有制改革”.[1]该意见是为贯彻落实党的十九大精神，深化产教融合而由国务院出台的综合性文件，它从“构建教育和产业统筹融合发展格局，强化企业主体作用，推进产教融合人才培养改革，促进产教供需双向对接，完善政策支持体系”[1]五个方面进行了系统的战略部署.混合所有制办学是充分调动企业参与产教融合的积极性和主动性的重要途径，其政策距2002年国务院出台的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中要求的深化职业教育办学体制改革,形成“多元办学格局”[2]已有15年的历史，因此梳理国家关于混合所有制办学政策的变迁和迭代，分析和研究职业院校在混合所有制办学领域的实践样本，对于推进职业院校混合所有制办学具有十分重要的意义.

1 混合所有制办学的政策变迁

改革开放以来，特别是党的十五大以后，历次中国共产党全国代表大会和中国共产党中央委员会全体会议均对社会主义市场经济体制建设做出了系列重大决策，继而产生了生产要素组合和资本实现形式的多样化，为职业院校开展混合所有制办学试点提供了理论依据.国务院、教育部及相关部委在促进职业教育发展的政策中对混合所有制办学提出了系列具体部署，为职业院校开展混合所有制办学指明了方向.纵观二十多年的职业院校混合所有制办学探索历程，先后经历了三个重要阶段.

1.1 酝酿探索期(1996-2004年)

为实施科教兴国战略，发展职业教育，我国于1996年颁布了《中华人民共和国职业教育法》,提出实施职业教育应当“实行产教结合”“与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者”[3].1997年党的十五大报告中提出要坚持和完善“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”[4].2002年党的十六大报告中提出要“积极推行股份制，发展混合所有制经济”[5]；同年，国务院出台了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出要“深化职业教育办学体制改革,形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局.”[2]在混合所有制经济中，不同属性、不同来源的产权主体通过合资合作、参股控股等方式，实现投资主体多元化和产权配置结构化[6]，各参与要素和收入在公与私之间通过多渠道、全方位的流动来相互作用和联系.2004年，教育部、国家发展改革委等七部门印发《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，提出职业院校要大胆引进竞争机制，“探索与企事业单位、社会团体、民办职业学校及个人合作方式，实行多元投资并举的办学体制”[7].

1.2 明确实践期(2005-2014年)

为进一步建立和完善中国特色的现代职业教育体系，2005年，国务院出台《关于大力发展职业教育的决定》，提出要推动办学体制改革与创新，“探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制”[8].2007年，党的十七大报告中提出“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”[9]，奠定了大力推行“混合所有制”这一资本实现形式的理论基础，为支持和探索公办学校与企业进行混合所有制办学铺平了道路.2010年，国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，为提高办学效益提出要“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学”.[10]2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，积极发展“混合所有制经济”的重要实现形式是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”[11].2014年，国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中，第一次明确地提出要“探索发展股份制、混合所有制职业院校”[12]，同年，教育部、国家发展改革委等六部门印发《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》，提出要“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”[13]的推进策略，正式将职业院校开展混合所有制办学由“实验室”提到了“实践田”，将混合所有制的理论研究从经济领域引入教育领域，也为职业院校全方位、多角度、多层面开展合作办学提供了政策支持.

1.3 全面推进期(2015-2019年)

为进一步推动和提升我国高等职业教育的发展质量，2015年，教育部发布了《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》[14]，将“探索混合所有制办学”提升到了“增强职业院校办学活力”的重要高度，并且专门安排了相应任务和项目，以确保加快推进混合所有制办学活动.2016年，国务院在《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中指出：“探索多元主体合作办学.积极鼓励公办学校与民办学校相互购买管理服务、教学资源、科研成果.探索举办混合所有制职业院校.”[15]2017年，党的十九大报告对职业教育提出“要深化产教融合、校企合作”[16]；同年，国务院出台的《关于深化产教融合的若干意见》将“强化企业主体作用”单独作为要点提出，要求“拓宽企业参与途径”“深化‘引企入教’改革”[17].2018年，教育部、国家发展改革委等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》明确指出：“产教融合、校企合作是职业教育的基本办学模式.”[18]2019年，国务院《关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》从七个方面提出了20条措施，在“建设多元办学格局”部分提出要“推动企业和社会力量举办高质量职业教育.鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和机构”[19].

综上所述，可以看出自2002年以来，国务院连续出台了政策文件，从国家顶层设计层面对于混合所有制办学给予了充分的鼓励和支持；教育部则在《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》《职业学校校企合作促进办法》中给出了具有可操作性的形式和措施，形成了路径清晰、不断深化的改革政策变迁图，如图1所示.

2 混合所有制办学的实践探索

从“产教结合”到“产教融合”，两词之间虽只有一字之差，意义却大不相同.结合是指两部分相对独立，只有相接触的部分合在一起.融合是指两部分彻底融为一体，密不可分.所以产教融合是职业教育体系中更高层面的合作，是职业教育发展的宏观维度，其目的是促进产业链与教育链的有机衔接，实现产业需求侧与人才培养供给侧之间的深度融合.校企合作是职业教育发展的微观实现，其目的是要充分发挥企业在人才培养过程中的重要主体作用，为社会培养大批高素质创新人才和技术技能人才.

混合所有制办学依靠股份、产权和对应收益来形成“办学共同体”，从而实现产教深度融合和校企深度合作.在国家支持和推动混合所有制办学的利好政策支持下，我国部分职业院校形成了以混合所有制二级学院为代表的“小混合”和以混合所有制职业院校为代表的“大混合”典型案例.

图1 混合所有制办学政策变迁图

2.1 “小混合”办学模式的实践

以建设具有混合所有制特征的二级学院作为推进高职院校体制机制改革的关键点和突破口，我国多所高职院校在二级学院或教学系部层面与合作企业进行“小混合”性质的合作办学，校企双方共同组建教学实体或项目实体进行合作办学，形成了部分有代表性的实践案例，具有积极的实践意义和指导作用.

石家庄职业技术学院与河北新龙科技集团股份有限公司于2004年开始探索建设混合所有制二级学院——新龙软件学院，2009年改名为软件学院.在“学生+员工”的管理基础上，实施逐步向就业岗位递进的“三阶段、三对接”的人才培养模式；探索出产学互动的“一融四双”师资队伍构建及保障机制，实行岗位轮动管理，强化了教师的企业工程师与学院教师的双重身份，有效提升了师资队伍的教学质量和稳定性[20]；2018年，以软件学院14年具有混合所有制特征的二级学院建设和育人实践为主要内容的《“七维度”产教深度融合的软件人才培养体系探索与实践》获得国家级教学成果二等奖.沈阳职业技术学院于2005年作为国家示范性软件职业技术学院开始建设软件学院，2008年引入民营资本6500万元[21]和现代企业管理探索混合所有制办学新路径，借鉴CBE(Capability Basis Education)教学模式，创新与发展了“以职业能力为核心，素质本位，个性定制”的人才培养模式.广东工程职业技术学院2005年改制为高职院校后，开始与迅达(中国)电梯有限公司开展纵向合作，2010年共同创办了电梯技术学院，探索以企业项目案例培养学生的职业能力，形成了“校企双主体、工学六合一”的人才培养模式[22].

随着国家对混合所有制办学政策的不断明晰，职业院校和行业企业参与混合所有制办学的进程进一步提速，合作形式也不再局限于院校联合企业创办二级学院层面，开始向校企一体化办学，多方合作协同育人方面发展.2008年，杭州职业技术学院从引进当地主导行业、企业建设“校企共同体”开始，相继建立了友嘉机电学院、达利女装学院等7个“人财物融通、产学研一体、师徒生互动”的新型办学实体[23]，实现了从宏观的治理结构到微观的协助模式的一系列融合；2014年,杭州职业技术学院《基于校企共同体的人才培养模式创新与实践》获得国家级教学成果一等奖[24].中山职业技术学院面向中山“一镇一品”的产业布局，将专业教学设置在当地的工业园区和产业基地中，和专业镇合作成立古镇灯饰学院、南区电梯学院等4所产业学院，形成了行业协会和产业中的龙头企业深度参与产业学院办学的新模式[25].将职业院校与行业企业合作做到比较深入的，实现广泛合作、多方共赢的，主要集中在民营经济较为发达，地方支持政策较为灵活的江浙地区和东南沿海地区,其混合所有制办学经验，对社会多元素、多资本广泛参与职业教育都有较强的参考意义.

从这些实践案例综合来看，以高职院校为主要推动方，行业企业积极参与合作办学的局面已经打开，在二级学院层面探索和实践混合所有制办学，对于公办院校来说处于“进退可控”的状态.在不改变公办院校的事业单位性质和主体法人地位的基础上，实现了合理地引入行业企业的资本、知识、技术等要素参与学校建设，引入企业和市场竞争机制，找准合作各方的利益切入点和平衡点，构建了长效的合作机制和制度体系.在混合所有制二级学院层面，在校方统一管理的基础上给予充分的办学自主权，允许自主确定教学管理、行政管理、学生管理、招生就业、项目研发等内部组织机构的设置和人员配备，自主选聘教职员工，自主确定内部收入分配机制，激发办学活力.校企双方按照新的管理机制与运行模式共同设置混合所有制二级学院的理事会，并将之作为决策机构，由学院和企业、行业有关领导和社会代表组成.通过理事会制定办学章程，明确合作各方在利益共同体中的权利和义务.合作办学中的重要事项通过理事会审议、决策、指导、咨询、监督和协调.在混合所有制办学探索实践中，基于各自需求与行业自身情况等因素，校企共同出资合作创办了二级学院、产业学院、协同创新中心等不同形式、不同层面的混合所有制办学实体.

2.2 “大混合”办学模式的实践

混合所有制办学是由“公有资本”与“私有资本”两种不同所有权属性资本之间交叉与融合而形成的教育组织[26]，主要有“公参民”和“民参公”等不同合作形式.“公私”双方资本以多元主体办学作为深化产教融合的基石和校企深度合作的动力.

广西理工职业技术学校于2006年联合代表国有企业的广西左江水泥厂、代表私有企业的广西信尔房地产投资有限公司等6家企业(含个人)，以股份制方式联合成立了“广西理工职业技术学院”，形成了集公办学校与民办学校于一身、中职教育与高职教育为一体的办学模式[27].以私有资本江苏江海科教开发有限公司和陈明宇为办学主体的紫琅职业技术学院，于2012年引入代表国有投资方的江苏省教育发展投资中心作为学院股东，2013年登记为事业单位法人的民办高校，并于2014年升格为全日制普通本科院校——南通理工学院，走出了一条民办高校引入国有资产参与办学的道路[28].山东海事职业学院从2011年开始在潍坊市政府主导下，吸引潍坊交运集团等3家企业的社会资本股份参与合作办学，组建了“民办高校牌子、企业办学底子、混合所有制里子”的全日制普通高职院校，在职业院校的基础上搭建了开放式、融合性、共享型的产教融合平台[29].苏州工业园区职业技术学院的产权结构历经4次变化，其国有股份从1997年创办时的100%下降到2007年的2.5%，其办学性质从公办股份制转换为股权多元化，形成了“三权分离”的内部治理结构[30]；2007年被财政部、教育部遴选为国家重点建设的100所国家示范性高等职业院校之一，探索出了“企业大学”“教学工厂”“使用权共享”等多种校企合作模式.

从这些实践案例综合来看，与公办高职院校所推动的二级学院“小混合”模式相比，民办高职院校对于引进国有资本参与办学呈现出主动的意愿和姿态，所设计的“大混合”模式在多元主体办学层面做得更为彻底，也更为主动.除广西理工职业技术学院国有资本占比50%以外，其余3所院校的国有资本占比都在5%以下，但不管是“公参民”“民参公”改造，还是举办新的混合所有制院校，公有资本在院校运行和管理过程中均为关键性因素.以政府和国有资本为代表的公有资本参与“大混合”的办学模式，可以加强政府对民办院校具体办学过程的有效监管，将宏观的统筹管理下沉到微观的具体管理上.国有资本参与混合所有制办学，除可以实现国有资本的增值、保值外，从某种意义上来说，它还承担着政府的监管职责，无论国有资本的占比多少，在基于股权法的董事会中都占有一席之地，可以直接参与学校的决策和管理，从而打通了宏观、微观管理层面的通道.

3 混合所有制办学的原因分析

3.1 推动力分析

在混合所有制办学过程中，政府、院校和企业三者从不同的角度都有相应的推动力.

对于政府来说，其目的在于用较少的资本投入产生较大的人才培养效益，吸引更多的社会资本参与投资和发展职业教育，在有限的资金投入下为区域经济培养大量合格的高素质人才.我国拥有1400余所高职院校和10 000余所中职院校，只有大力发展混合所有制，形成政府、企业和个人多方投入机制，才能从根本上解决职业教育投入不足的问题[31].国务院《关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》中提出职业教育要“向企业社会参与、专业特色鲜明的教育类型转变”[19].而混合所有制办学正是落实这一要求的重要路径.由于办学的主体不再是单一的政府，而是由多元主体组成，其办学主体的特征会逐渐渗透和融合，改变由政府主导下的院校建设“千篇一律”的情况，形成混合所有制院校独特的办学特色.

对于职业院校来说，借助企业灵敏的市场觉察力和公办资本雄厚的稳定性，可以形成良好的办学氛围：有利于有效整合校企双方的师资、技术、环境、信息等优势资源，共同进行课程体系、项目教材、实训环境、信息平台的建设和开发，校企双方教师发挥各自优势，分工协作，结合教育教学共同开展校企课程开发、项目和实训教学、人才培养模式改革等教学和研究工作，形成结构合理、专兼结合的“双师型”教师队伍和长效合作机制.职业院校要充分发挥企业在办学过程中的主体作用，借助合作企业及时反馈市场急需的技术、知识等信息，在人才培养方案中对教学内容进行调整和修改，加快专业知识的更新速度和迭代升级，做好市场人才需求和专业人才培养之间的“连接桥”，进一步提高学生的培养质量.由于在混合所有制院校建设过程吸引了多种资本进行合作，因此在院校管理过程中就不会出现“一言堂”的局面，更多的是按照相应的出资比例，选派股权代表组成董事会负责顶层管理，建立起“董事会决策领导，院(校)长依规办学，监事会监督监管”为特征的现代学校法人治理结构.

对于企业来说，要把握职业院校突破体制机制约束的契机，借助参与混合所有制办学的机会，中长期投资职业教育领域，从单纯的市场需求方附加市场供给方，可以根据所处行业的特点，按照行业、企业实际需要培养和管理学生，并且从学生实习和就业环节获得大量满足自己实际需要的人力资源和智力资源，有效降低企业的用人成本.同时，企业通过参与混合所有制办学可以获得有形资本的增值、保值和无形资本的声誉、名誉，提升企业的知名度和文化品位[32].

3.2 约束力分析

2015年和2016年，全国人大常委会先后修订了《教育法》和《民办教育促进法》，其相应实施条例均规定，教育“不以营利为目的”[21]，这就导致参与混合所有制办学的社会资本无法从中取得合理的资本利益回报.社会资本的参与者希望在资本回报、产权流转等方面能够拥有充分的权益，通过办学制度和管理机制创新，明确企业在办学中的责、权、利，调动企业参与职业教育的积极性，真正发挥企业的办学主体作用.在混合所有制职业院校改造过程中，由于我国职业院校的公有资本属性，私有属性的社会资本很难直接以股份制的形式进入顶层股权层面，职业院校也不能很好地适应责、权、利明晰的企业运行规则，容易造成公有资本和私有资本产权不明晰，责任不清楚，难以形成整体合力的弊端.

我国《高等教育法》规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”“社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定”.[33]混合所有制职业院校同时拥有国有资本、社会资本等不同属性的资本，一般都建有董事会或理事会，实行董事会或理事会领导下的校长负责制，在实际运行过程中需要厘清党委会与董事会之间的关系，明确各自的权限职责和管理边界.在混合所有制办学改革过程中，无论是“公参民”还是“民参公”模式，都会涉及到国有资本和社会资本的投入,在运行过程中如果决策不当或监管不力，都会面临国有资本流失的风险[31].职业教育服务作为特殊产品，其质量很难通过经济指标进行量化和考核，在教育的公益性和资本的逐利性之间需要找到一个平衡点，以保障职业教育的受教育者得到的效益达到最大化.

4 总结与展望

2018年，我国已经启动了《职业教育法》的修订工作.按照中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的精神，承担高等职业教育的职业院校被划入公益二类事业单位[34].在政策层面发挥最大效能，调动地方政府、职业院校、社会资本各方积极性和推动力，减少阻力，控制风险范围，实现市场对职业教育资源配置的决定性作用，或许能成为解决当前职业教育办学瓶颈与资源配置问题的有效路径之一.

(致谢：在本文的撰写和修改过程中，得到了石家庄职业技术学院高职研究所刘澍教授的指导和帮助，在此表示感谢)