上海市检验检测机构资质认定现状与思考

张静静/上海市质量技术监督局业务受理中心

0 引言

随着人们生活水平的日益提高、信息传播的多样化和便利化，人们对食品安全、产品安全、环境安全等方面的保护意识逐步提高，使得检验检测行业受到了持续的关注和认可。近年来，上海市检验检测机构数量持续增长，一方面体现检验检测行业的迅速发展，另一方面也给检验检测机构的许可，以及检验检测市场的规范带来了极大的挑战。

1 现状及分析

2015年4月9日，国家质量监督检验检疫总局发布的《检验检测机构资质认定管理办法》（总局令第163号）第二条规定 ：检验检测机构是指依法成立，根据相关标准或者技术规范，利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业能力，对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织。资质认定是指省级以上质量技术监督部门依据有关法律法规和标准、技术规范的规定，对检验检测机构的基本条件和技术能力是否符合法定要求实施的评价许可。资质认定包括检验检测机构计量认证。

1.1 基本情况

《检验检测机构资质认定管理办法》进一步规范了检验检测机构资质认定工作，并在计量认证的基础上扩大了检验检测的应用范围。政策的激励和市场的需求，都使得检验检测机构数量迅速增长，以2016年至2018年间每年的审批量为例（见表1）。

表1 2016年—2018年上海市检验检测机构许可审批量

2014年6月，产品质量检验机构计量认证的部分变更实行告知承诺制，率先在自贸区内试行，并于一年后复制推广至全市范围。2016年11月，又在自贸区试点扩大告知承诺范围，对复查和部分领域扩项实施告知承诺制度，并于2017年12月在静安区复制推广。2018年9月全面实施告知承诺。试点先行，稳步推进的制度政策使得检验检测告知承诺许可审批量逐年递增（见表2）。

表2 2016年—2018年上海市检验检测机构告知承诺许可审批量

根据表1和表2数据，近几年检验检测队伍不断壮大。2018年审批量高达1454项次，较2017年同比增长25.13%，呈明显快速上升趋势。告知承诺审批更是在2018年飞跃式增加，总体说明检验检测行业发展势头迅猛，一片欣欣向荣。

1.2 情况分析

检验检测机构资质认定近几年迅速发展，审批量逐年递增。以2016年至2018年数据为例，从不同角度分析该数据下上海市检验检测资质认定的申请、分布、发展趋势等特点。

从类型分布来看（见表3）。一是申请总量数据比较，2017年度申请总量1162项次，较2016年同比增长30.42%，2018年度申请总量1454项次，较2017年同比增长25.13%，申请总量在逐年增加，但同比增长率有所降低，体现检验检测行业发展趋于稳定。二是扩项申请量在近三年申请类型中连续位居第一，2016年至2018年分别占比29.41%、30.03%、36.93%，远超过其他几种申请类型的占比，且占比持续增长，体现大多数机构在业务扩充状态，机构业务状态呈现上升趋势。三是标准变更申请量在近三年申请类型中连续仅次于扩项，2016年至2018年分别占比19.42%、25.82%、22.49%，体现检验检测标准更新速度快。检验检测标准是CMA的根本，标准更新速度快，也映射了检验检测行业在迅速发展，有活力。四是场所变更申请量是申请类型中较少的一个，2016年至2018年分别占比2.92%、2.75%、5.09%，体现检验检测行业内机构工作运营流动性弱，较为稳定。五是授权签字人变更申请量在逐年增加，2016年至2018年分别占比2.58%、3.18%、9.77%（包括授权签字人的注销和新增），说明随着市场的流通，授权签字人在行业内流动性增强，人、机、料、法、环五大实验室管理因素，人是首位因素，人员的流动给实验室带来生机的同时，也给实验室管理带来了风险和挑战。

表3 2018年检验检测机构资质认定审批类型分布

从区域分布来看（见图1）。2016年至2018年期间，区域分布差异不大，现以2018年上海市检验检测机构申请数据为例，分析探讨区域分布间的差异性。一是上海市16个行政区县，检验检测机构全面覆盖，但区域间分布不均匀。二是申请数量最多的是浦东新区，数量最少的是黄浦区，区域之间申请数量如此差别，与所在区的面积大小、行政类别息息相关。三是申请数量占额超过10%的涉及三个区，由高到低分别是浦东新区占比20.01%、闵行区16.49%、徐汇区占比10.84%，这三个区申请频次的总和占额接近全市申请频次的一半，说明本市检测机构多分布在浦东、闵行、徐汇三区。四是申请项次占额低于2%的涉及四个区，由低到高分别是黄浦占比0.97%、长宁占比1.17%、虹口占比1.17%、崇明占比1.79%。

图1 2018年检验检测机构资质认定审批区域分布

2 现状形成的原因

2.1 告知承诺制度的全面实施

自2014年告知承诺自贸区试点以来，告知承诺制度改革不断在扩大。由于试点区域以及申请类型的局限性，使得告知承诺制度改革效果甚微。2018年9月15日起，经审改办批复同意，产品质量检验机构计量认证告知承诺制度全面实施。较前期的告知承诺制度而言，本次全面放开改变体现在以下三个方面。一是面向区域的扩大：由原来的静安和浦东两个区，扩大至全市范围。二是申请类型的扩大：由原来的扩项、场所变更、标准变更、授权签字人变更四种申请类型，扩大到首次申请和复评等六种申请类型。三是放宽特殊领域的限制：原告知承诺受限的机动车安全检测、食品检测、司法鉴定、刑事技术鉴定等领域，现均可适用告知承诺制度。

告知承诺制度全面实施后，审批时限缩短为平均2日，降低了企业制度性交易成本，提高了企业获得感，受到检验检测行业的热烈欢迎和大力肯定。2018年共有112家次机构通过告知承诺方式完成审批，比往年申请量有飞跃性增加，较2017年同比增长6倍。尤其告知承诺制度全面实施后，告知承诺审批量以平均每个月41.96%的增长率，呈明显上升趋势。

2.2 审批程序持续优化，实现不见面审批

从线下纸质输入到线上系统录入，再到如今的档案电子化、不见面审批，检验检测机构资质认定的审批程序在不断优化。如2018年6月21日起，《检验检测机构资质认定审批流程改进暨电子档案试点方案》试行，一是改变原先全部以纸质材料归档的方式，将技术类材料尽量电子化，仅保留行政管理类纸质材料归档，实现了纸质归档材料缩减约50%的效果。二是对审批流程革命化再造，检验检测机构无须在受理环节提交纸质材料，而仅在现场评审时提交必要的、需盖章确认的材料,受理通知书也可自行打印下载，让数据多跑路、群众少跑路的改革方针实现了不见面审批。

办事流程的优化、申报材料的减少，使检验检测机构切身体会到了申报工作的便利，申报负担减少是申报数量上升不可或缺的原因之一。另外，电子档案建设的改革举措，不仅提高了办事效率，降低了企业负担，还实现了行政审批扁平化、便捷化，为本市未来的大数据工作发展奠定基础。

3 行政审批过程中的难点

3.1 行政审批事项名称不统一

根据1985年9月6日颁布《中华人民共和国计量法》，我国建立了产品质量检验机构的计量认证制度；根据1988年12月29日颁布的《中华人民共和国标准化法》和1993年2月22日颁布的《中华人民共和国产品质量法》，我国建立了产品质量检验机构资格审批制度；根据2003年9月3日颁布的《中华人民共和国认证认可条例》，我国建立了向社会出具具有证明作用数据和结果的检查机构、实验室资质认定制度。

以上三种制度分别作为审批事项列于市政府审批清单中，其中“产品质量检验机构的计量认证”和“向社会出具具有证明作用数据和结果的检查机构、实验室资质认定”两项皆是对检验检测机构的资质认定。而2017年《中华人民共和国标准化法》修订后，取消了检验机构的授权审批，产品质量检验机构资格审批制度的上位法之一不复存在，使得该审批事项进退两难。行政审批事项重复、不统一，不仅阻碍了检验检测机构资质认定制度的优化，更给第三方检测机构的资质申报和资质维护带来了困扰。

3.2 无行政审批目录，审批范围无限制扩大

检验检测机构资质认定行政审批没有统一明确的申请范围或目录清单，“依申请受理”这一行政审批模式致使检验检测机构资质认定的行政审批范围逐年扩大，主要体现在以下三个方面：一是资质认定专业领域分类没有边界，如消防工程、人防工程；二是资质认定能力范围没有边界，如感官项目、检查项目；三是资质认定标准认可范围不一致，如TSG特种设备安全技术规范、sop标准作业指导书等。针对这些问题，评审专家理解不一致、各省市操作不一致，这都使得各省市行政审批的自由裁量权过大，不利于政府的统一管理和市场的公平竞争。

3.3 发证方式复杂

检验检测机构资质认定是以相应的标准或技术规范中具体的检测项目、参数为最终发证单元，导致企业申请能力表过于复杂冗长，增加行政审批负担，主要体现在以下三方面：一是企业申请量巨大，造成企业人力物力的占用和消耗，增加企业交易性制度成本；二是评审组评审考核时间有限，能力表的整理规范占用了评审组大量的精力和时间，降低了评审考核效率；三是检验检测所依据的标准变化更新快，导致行政审批数量居高不下且日益增长，致使行政许可的不严肃性。

4 对策思考

4.1 统一行政审批事项名称

根据实际的行政审批行为，对现行有效的行政审批事项名称进行合并、取消，使行政审批目录简洁、唯一。

1）制定上位法律，合并计量认证

根据《中华人民共和国计量法》制定的产品质量检验机构计量认证制度，以产品质量检验机构为对象，着重于量值间的传递和仪器设备的使用；根据《中华人民共和国认证认可条例》制定的向社会出具具有证明作用数据和结果的检查机构、实验室资质认定制度面向对象更为广泛，除产品以外还有服务和管理体系，其涵盖了计量认证的内容，突出了检验检测行为本身应受到的约束。两项皆是对检验检测机构的行为进行约束，上位法级别的高低限制了两项审批事项的宣贯及合并。随着检验检测市场需求的不断提升，范围更广的资质认定制度逐步登上舞台，为优化行政审批制度，建议制定资质认定制度的相关法律，合并产品质量检测机构计量认证制度。

2）取消授权机构，激发市场活力

“产品质量检验机构资格审批”本是对承担抽检业务的检验检测机构进行再次授权，随着第三方检验检测机构大量涌入市场，应当坚持市场化的改革方向，处理好政府和市场间的关系为核心，着力深化改革，取消产品质量检测机构资格审批制度，简化行政审批目录。

4.2 建立能力表述规范，明确审批范围

检验检测行业涉及领域多达20多项，涉及的标准、参数门类更是复杂多样、参差不齐。建议根据现有的检测类别，如“食品”“环境与环保”等，收集整理不同类别下现行有效的标准和技术规范；根据具体的标准和技术规范名称，提炼出检测产品名称，如“茶叶”“城市污水”等；进一步根据标准和技术规范的内容，梳理出检验检测项目，如“苯霜灵”“化学需氧量”等。

建立一套类别清晰、层次分明、便于维护的能力表述规范数据库。一方面从制度上明确行政审批的基础构架、以及不同领域的申请标准范围；另一方面为检验机构申请资质能力、评审组确认资质认定和证后监管服务提供便捷通道。

4.3 优化发证程序，释放改革红利

一是简化许可材料，全面实现电子档案。在申报材料电子化的改革基础上进一步简化申请材料、优化申请表单，使机构少填表，实现“一单一书一照”。充分利用大数据资源，全力推行电子档案建设，取消政府部门核发型证明材料，如营业执照、产权证明和资历证书等。

二是整合许可项目，加快职能转变。检验检测机构资质认定审批分项多且细，首次、复查、扩项、变更，变更又细分为标准变更、场所变更、授权签字人变更、名称变更等等，多达11个分项。建议整合检验检测机构资质认定审批分项，根据审批分项的技术含量程度，适当取消部分分项或改政府审批为企业自我申明。如研究检验检测标准变更和授权签字人变更自我声明制度，取消许可，落实企业主体责任，降低交易性制度成本。

三是简化发证方式，释放改革红利。顺应“放管服”改革趋势，加强改革创新。改变以检测项目/参数为发证单元的发证方式，粗化发证目录，减少评审员对能力表述规范化的投入精力，而将考核重心转变至对企业整体的综合能力评价和能力验证的考核上。

四是推行电子签章，应用电子证照。加强信息化建设，核发检验检测机构资质认定证书二维码。企业可通过二维码扫描查看证书及全部获证能力，实现资质认定证书和行政审批过程文书扫码查看、在线送达、下载、打印，从而取消纸质证书的发放。

5 结语

本文以上海市近年来检验检测机构资质认定数据为例，引申分析当前上海市检验检测机构资质认定现状，并对上海市针对检验检测机构资质认定现状从申请分布类型、区域分布类型等不同角度进行实例分析、究其原因。结合现状分析难点痛点，在现有的改革基础上，再次创新改革，从统一审批事项名称、建立能力表述规范、优化发证程序三个角度提出了改革思考，旨在共同营造和谐营商环境。