湖北省湖泊管理制度机制建设对策

李 斐，陈 蕾，邓 瑞

（水利部长江水利委员会 长江水资源保护科学研究所，430051，武汉）

湖泊是水资源的重要载体，是江河水系、国土空间和生态系统的重要组成部分，具有重要的资源功能、经济功能和生态功能。湖北省素有“千湖之省”美誉，现有湖泊755个，总面积2 706 km2，是我国湖泊分布最密集的区域之一，这些湖泊对经济发展、生态保护和社会文明发挥着重要的支撑作用。在早期的工业化、城市化进程中，因对湖泊保护不够，导致湖泊数量锐减、水域萎缩、水质恶化等问题突出。随着社会发展，人们对环境保护的认知程度提高，特别是大力倡导水生态文明建设以后，破解建设发展与湖泊保护的矛盾越来越受到公众关注。湖北省湖泊保护工作起步较早，在湖泊管理、制度机制建设方面有很多领先于全国的先进经验，但由于湖北省的755个湖泊中涵盖跨区域湖泊、城市内湖、湿地、水库等多种类型，情况复杂，在湖泊保护与管理方面仍然存在亟待解决的问题。建立健全最严格的水生态环境管理制度是实现水生态文明建设目标的重要途径。在湖泊管理中，制度机制建设是重要的规范化手段，是落实新时期水利行业强监管的重要举措。通过对湖北省湖泊管理现状问题进行梳理分析，提出管理对策建议，以期为湖北省湖泊管理与制度机制建设工作提供一些思路。

一、湖北省湖泊保护制度机制建设现状

1.法律规范建设

良好的河湖管理保护法律秩序是法律规范价值实践的结果。为强化湖泊保护规范、有序管理，湖北省制定了《湖北省湖泊保护条例》《湖北省人民政府关于加强湖泊保护与管理的实施意见》《湖北省湖泊保护行政首长年度目标考核办法 （试行）》《湖北省湿地保护修复制度实施方案》，同时各市区也制定了《武汉市湖泊保护条例》《武汉市湖泊整治管理办法》《鄂州市湖泊保护实施细则》《黄冈市市中心城区水域保护监督管理办法》等法规文件，从制度层面为湖泊保护提供了法律依据。其中2001年颁布实施的《武汉市湖泊保护条例》为全国首部湖泊保护地方性法规，并于2015年完成修编工作。2017年，湖北省制定颁布《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》，湖长制的实施进一步强化了湖泊管理保护联席会议制度、湖泊保护管理考核制度，而建立湖泊管理机构、资金的投入保障、强化巡查和执法力度等作为湖泊管理的重要组成部分也得到普遍加强，推动了湖泊管护体系的创新与完善。

2.制度机制建设与实施成效

（1）湖泊保护机构及湖长责任制

为有效履行湖泊保护管理职责，湖北省于2013年成立湖北省湖泊局，专门负责湖泊保护管理事宜。同时，湖北省各涉湖市（林区）也相继成立湖泊保护机构，截至2017年，湖北省13个涉湖市（林区）累计成立湖泊保护机构54个，并全部成立了湖泊保护与管理领导小组。

强化政府责任、党政同责是生态法治的必然要求。为进一步加强湖泊管理保护工作，湖北省率先在全国探索实施湖长制，颁布实施《湖泊保护行政首长年度目标考核办法（试行）》《关于全面推行河湖长制的实施意见》（湖北省）等规范文件，依据分级管理权限，已批准设置755个湖泊的湖长和湖段长，全面建成了省、市、县、乡四级湖长管护责任体系。在湖泊信息公开方面，湖北省政府2014年6月20日首次在国内公开发布《湖北省湖泊保护与管理白皮书（2012—2013年）》， 以后每年定期发布白皮书，向社会公告湖泊保护管理现状和责任落实情况，进一步加强公众监管。

（2）资金投入机制

资金投入机制是湖北省湖泊保护管理的制度保障措施，其中财政拨款和生态补偿已成为湖北省资金投入的主要来源。截至目前，湖北省13个涉湖市（林区）均将湖泊保护所需经费纳入市级政府财政预算。统计显示，2013—2017年纳入市级政府财政预算累计超过182亿元，纳入县级政府财政预算累计超过82.93亿元，企业和社会投入累计超过4.4亿元。2017年年底，除孝感、咸宁、仙桃、潜江和神农架林区之外，其他8个涉湖市建立了湖泊生态补偿机制。

（3）联动机制

为强化湖泊保护管理方面的部门协作，《湖北省湖泊保护条例》第九条规定了湖泊保护的部门联动机制。目前，湖北省水利、林业、环保等13个涉湖相关部门已经建立了联席会议制度，每年召开2至3次联络员会议，对湖泊重要问题进行研究，并协同推进湖泊综合治理执法、信息共享等有关工作。2016—2017年湖北省湖泊保护联动机制情况统计详见表1。

表1 2016—2017年湖北省湖泊保护联动机制情况统计表

（4）监督机制

监督机制是湖泊有效保护管理的约束手段，包括专项检查、信息公开、执法监管、激励约束机制等。湖北省依据《湖北省湖泊保护条例》建立了有效的监督机制，六年来湖泊保护管理成效明显。一是现场勘测全省湖泊，编写完成《湖北省湖泊集》《湖北省湖泊图集》《湖北省湖泊保护总体规划》等成果。二是在国内率先建成湖泊保护卫星遥感监控系统。自2015年4月以来，该系统共监测到130座湖泊、185处疑似违法点。湖北省同时加强湖泊保护巡查监管，加大违法案件查处力度，取得了显著成效。

（5）公众参与机制

公众参与机制具有发挥公众监督、民主决策的价值功能。湖北省在公众参与机制实施方面，通过组织湖泊保护新闻报道、信息调研、湖泊保护专题会议与论坛、志愿者活动、湖泊保护培训等多种方式，有效保障公众的知情权、参与权，强化公众参与实效性。

二、湖北省湖泊保护制度机制存在的问题

1.湖泊管理中的法律法规支撑问题

地方湖泊管理保护的规范化和制度化需要国家层面的湖泊管理法律法规体系作为支撑。目前，国家层面尚未出台专门性的湖泊管护法律法规，已有的涉水法律法规难以满足湖泊保护管理的特殊性要求。主要表现在环境保护法、水法、水污染防治法、渔业法、防洪法、港口法、河道管理条例等法律法规，从水域、水体、渔业管理、港口管理、河道管理等多个角度零散性构建了河湖管理保护的一般性规范制度，但没有充分考虑湖泊保护的特殊要求，而且湖泊保护管理适用多部法律法规，难以做到法律法规之间的统筹协调。

2.管理体制中的职责不清问题

湖泊管理体制与职责有待进一步理顺。多头管理和职责分散是制约湖北省湖泊管理成效的重要因素。目前，林业部门在湖泊设有湿地管理机构，渔业部门在湖泊设有养殖机构，而水利部门在湖泊设立的管理机构大多只负责湖泊沿岸堤防、涵闸、泵站等水利工程的管理，环保、交通、航运、旅游等部门也都在湖泊设有相应的管理机构，存在管理混乱现象，导致管理与保护无力、开发无序、破坏严重。如湖北省有115个中型湖泊由各级国有渔场负责经营与管理，有500个小型湖泊由乡镇村所属的集体渔场承包经营和管理，这些管理单位同时负责经营活动，难以履行湖泊保护职责。少数湖泊（如梁子湖、斧头湖等）虽然建立了湖泊专管机构，但没有赋予湖泊保护职责，湖泊保护工作难以落实到位。

3.湖泊管理中的保护机制问题

重经济指标、轻湖泊保护的现象依然存在。主要表现在对湖泊保护重视程度不够、责任机制落实不够等问题，城镇化进程中涉湖项目建设填湖、占湖的现象时有发生；农业面源污染、规模化畜禽养殖及城镇工业、生活污水直排入湖，湖泊的面源、点源污染问题还比较突出。

湖泊管理保护机制有待进一步落实，湖泊保护管理队伍建设能力和湖泊管理执法力度有待进一步强化。以武汉市为例，武汉市成立了湖泊管理局作为武汉市统一湖泊管理与执法机构，其为武汉市水务局所属事业单位，编制设定为60人，这一配备与武汉市166个湖泊冗杂管理需要相形明显不足，而武汉市部分区尚未建立相应的湖泊管理机构，这已经成为武汉市区域湖泊的常态化、日常化保护与管理的不利条件。

管理保护机制还存在政策留白问题，有待在政策层面落实具体措施。2012年《湖北省湖泊保护条例》确定的湖泊保护10多项制度中，湖泊保护名录制度、湖泊普查制度、联席会议制度、考核奖惩机制、公众参与制度、湖泊监测机制、信息共享机制、监管机制等已经建立，但是湖泊保护的奖励制度、生态补偿机制、投入保障机制等尚未按《湖北省湖泊保护条例》要求落实具体政策。

4.湖泊治理中的统筹协调问题

湖泊治理体系有待进一步统筹。山水林田湖是一个生命共同体，湖泊治理应把治山、治水、治田、治湖统一规划，统筹实施。但实际情况是，有关的治理项目基本上都是根据项目来源，由各自的主管部门单独进行，难以统筹协调达到综合治理的效果。同时，湖泊堤防防洪标准低、闸（站）排灌能力不足，工程体系不配套，保护设施不完善等现状，与经济社会发展和人民物质文化的需求，与全面建成小康社会的目标要求还不够适应。

三、推进湖北省湖泊管理制度机制建设的对策建议

1.出台国家层面的湖泊保护法律、法规，编制国家层面规划

基于目前湖北省仅有省级层面的《湖北省湖泊保护条例》，没有国家法律法规作支撑，导致基层相关工作难以有利有效开展、湖泊保护管理和执法力度不够的现状。建议以《湖北省湖泊保护条例》为基础，推进制订国家层面的湖泊保护法律法规，规范湖泊保护与管理工作。

基于依靠省级《湖泊保护总体规划》和《湖泊水利综合治理规划》，难以推进湖泊的综合治理和生态修复项目，特别是对跨省湖泊很难实施有效管理的问题，建议以湖北省湖泊保护规划为示范，推动制定国家层面的湖泊保护与治理规划。

2.落实创新理念，创新湖泊保护体制机制

加快完善湖泊保护职能，建立事权清晰、权责一致、规范高效、监管到位的湖泊管理体制，贯彻实施湖长制相关要求，提升湖北省湖泊保护与管理的综合水平。加大宣传力度，落实开放理念，有效整合涉湖部门的政策资源和资金资源，最大程度吸引企业和社会投入资金。坚持“山水田林湖草是一个生命共同体”的系统思想，合理确定湖泊开发利用、生态保护、岸线利用等控制指标，完善湖泊防洪排涝工程体系，实施河湖水系连通工程。牢固树立“绿水青山就是金山银山”意识，加快推进退垸（田、渔）还湖、控源截污、生态修复等综合治理措施，搞好生态湖泊建设。

3.构建完备的工程体系和规范的管理体系

根据水利规划和湖泊专业规划，谋划以保护和治理为目的、系统可行的湖泊工程建设项目。完善湖泊工程防汛排涝调度规程和预案。建立湖泊水库工程供（排）水生态补偿机制，推动湖泊保护和工程建设、维护、运行管理的规范化。

4.探索建立湖泊保护管理良性运行机制

持续强化 《湖北省湖泊保护条例》中部门联动机制、湖泊保护名录制度等管护制度的建设和落实。完善全省各级湖泊保护管理专管机构或专管力量，推动市、县两级湖泊保护行政管理队伍建设，推动落实职责、编制、经费。整合现有涉湖机构，赋予相应职能，履行湖泊保护职责，强化水利部门在湖泊保护管理中的主导作用。明确部门责任，发挥成员单位的履职作用，整合环保、水产、农林等部门的涉湖政策资源，落实湖泊保护各部门的责任。严格涉湖涉库工程建设项目的管理与监督，统筹相关部门涉湖执法力量，探索建立统一管理和综合执法模式，严格河湖管理法律责任，维护湖泊正常的水事秩序。建立湖泊监管信息系统，实现监控预警、科学调度、运行管理信息化。

5.持续推进湖泊保护的公众参与机制

建立和完善人大定期监督质询制度，督促各级领导干部严格履行湖泊条例所赋予职责。加强宣传和完善湖泊保护举报和奖励制度，充分发挥公众在湖泊保护中的重要作用，逐步实现湖泊保护工程管理向社会化管理的转变。充分发挥媒体和新闻机构的监督作用，对损湖行为严格监督，严厉打击。借鉴国外保护管理方面强化公众参与的经验，进一步拓宽公众参与的主体、方式与途径。公众参与的主体除个人外，要充分发挥志愿者的作用，重视企业、研究机构的参与，推动湖泊保护管理治理体系的多元化。