社会管理创新中的法治化与民主参与问题分析

简凌宇

浦东公益服务园的发展是基层政府社会管理创新中推进大社会，小政府的重要举措，在实际的运作中也已然发展成为一个公益示范基地，吸引着一大批公益组织在这里生长与发展，更成为上海乃至全国都争先效仿的公益发展模式。可以这样说，上海公益的发展看浦东，浦东公益的发展看浦东公益服务园。同时也正是这种至关重要的地位才更需要对其发展进行探究与展望。

一、服务园内的规章制度建立与法治化进程的协调化问题

浦东公益服务园的发展跟法律密不可分，但是在实际的发展中，服务园的发展更多的是政府的政策推动，法律方面的规定相对较少，园区模式的创新同法治的滞后性相冲突，总的来说服务园的發展有两大法律方面的问题需要完善。

第一点是自当裁判，监督乏力。目前有关我国社会组织的法律文件总体位阶偏低，实际发挥规范作用的往往是地方政府有关业务主管部门自行出台的“红头文件”。暂且不说这些文件是否有实际解决问题的效果，其是否得到了相应的立法授权而制定行政法规这一行为本身也值得商榷。对社会组织的管理少不了外部监督环节，理论上应该有独立的第三方机构对社会组织的活动进行评估和监督。但目前的实际情况是各地社会组织主管部门（民政部及其他业务主管单位）一人分饰三角，既是立法者、执法者、同时还是监督者。

这样三位一体的角色，不但加重了行政管理机关的职责，出现“执法不能”的现象，更关键的问题在于行政管理各部门权力过大，监督太过随意。 完善社会组织孵化器的内外监管制度是促进浦东公益服务园发展的必要措施。目前我国对社会组织的监督管理主要依据社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》等有限的文件，而这些文件只涉及了原则性的法律规定，并没有对某些具体行为进行标准界定和限制性规定。更没有出台对社会组织孵化器进行监管的相关法律，因此对社会组织孵化器的监管不仅存在操作性上的困难，而且还面临着无法可依的困境。社会组织孵化器作为培育草根组织的孵化机构，对其的监管就更加关键。因此，必须尽快完善对社会组织孵化器的内外部监管机制。从内部监管的角度出发，应大力推动社会组织孵化器的信息公开制度；从外部监管角度看，应努力建立独立的第三方监管制度。这里的第三方的监管必然是独立于政府和社会组织本身的第三方部门，无利益相关则进一步的公正公平。

第二点是立法层次不高，实体法缺失。虽然我国宪法已经明确公民的结社权力，但在这句空洞的陈述下并没有一部统揽性质的基本结社法将其细化和落实，不能明确揭示社会组织成立的目标和作用，其取得法人地位后应具有的权力和职权以及应当履行的义务和责任。目前仅靠三个主要的登记管理条例以及一些地方部门法规明显已经不堪负重层出不穷的问题，可以援引的法律依据太少，造成法律援引的困境。程序性法规可以解决社会组织成立、变更、注销等各环节的实际操作流程，但对于社会组织管理日常活动中的“不当行为”、“不符合条件”、“违规行为”等用词却没有相应的实体法予以解释说明。

同理对于违规操作的社会组织应承担的法律责任，惩罚措施也没能在实体法中得到相应的支撑。由于没有统一的标准，各地政府主管部门就有了很大的自由裁量权。对于社会组织的管理可松可紧，随意性很大，有的甚至根据地方部门自行出台的文件进行社会组织的奖惩处理。观察浦东新区的相关法律规章，可以发现从2016年开始才逐渐丰富起来，2016年颁布了《2016-2017社会组织公开财务暂行办法》的政策施行，从制度层面上进一步促进了社会组织财务的公开化，透明化，这是社会组织发展的大趋势，也是社会组织接受社会监管的一大方式。2017年7月份颁布了行业协会商会综合监管办法（试行）更进一步规范了对行业协会商会的监管，其中就有一条是加强资产和财务监管，对协会商会接受、管理、使用财政资金情况，财政部门依法进行监督。2017年7月份颁布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》2则是进一步强调了政府与社会组织的分离，“大社会，小政府”的要求在浦东新区一直是发展的方向。通过对这些法律的收集可以清楚地发现在12年到16年间有关社会组织监管方面的法律法规相对较少，并且立法层次不高，实体法缺失，地方性的法规占据主导地位，这种法律的滞后性导致社会组织的发展缺乏制度性的保障影响着社会组织独立自主充满活力的发展。

二、服务园内社会组织民主参与度的下降问题

浦东公益服务园开园之初的初衷就是社会组织的自我管理与协作发展，更多的是资源的共享与合作。在社会组织自身发展的同时将浦东公益示范基地的协作效应发挥的更加良好，基地内的社会组织关系更加和谐，处于一个良好的竞争环境并且在合作中不断前行。然而探究社会组织间的关系时，社会组织在搬入园区之前并不十分“亲密”。尽管在汶川地震期间部分社会组织之间有过合作，但这种合作仅限在了重大灾害事件突然发生状态下的短期的联合，当灾难逐渐平息，各组织的工作回归日常的时候，又回到了各自的服务领域内，没有建立长效的沟通机制。随后建立的项目合作促进会便是在此基础上成立的，虽然有促进会的宏观协调，但是随着公益园内建立已经有8个年头了，园内的社会组织的运作模式，工作方法日趋成熟，各个社会组织都有繁忙的工作量。笔者对此也是深有体会，在访谈的过程中，直接去社会组织希望能聊一聊的要求都被拒绝，因为更多的社会组织只是将公益园当作一个办公位，很多的工作地点都在社区或者其他一线的地方，在园区留守的基本上都是一些行政人员，如果不提前预约很难接触到项目相关的工作人员，即使打电话预约也是很难约到，有的社会组织直接明说这个星期忙，没时间接待，下个星期再约还有的直接就是这个月都比较忙抽不出时间，下个月再说。同时由于园区内社会组织工作的繁忙，对园区的民主参与度也在下降。

不仅如此，在园区每年开展的会员大会上，也能体现这种参与度不高的现象，会员大会每年召幵一次，除特殊情况由理事会决定随时召开。促进会考虑到社会组织从业人员流动性大的特点可能会导致出席大会的代表每年都会发生变化，因此在促进会的章程中明确指出了“代表可以委托代理人出席会议，代理人应当出示授权委托书，在授权范围内行使表决权”。在实际运作过程中，各家会员单位派出自己组织中相对时间充裕的人员参加会员大会。“被代表”的会员代表，对促进会的工作知之甚少，往往这些“代表”当得知要出席过大会时，才知晓促进会的性质是一家社团机构，而非一家民办非企业单位。会员大会对于这些“代表”来说，既陌生也无聊，他们更多地把这样的大会看成是形式主义的消遣，他们不关心促进会未来的发展，也不在意园区的发展也无法为社团的发展提供思路和想法。按照园区的发展来说，在园区内大多都是促进会的会员单位，园区的发展与园区内的社会组织息息相关，园区内的社会组织同时也是园区的主人，会员大会可以说是非常重要的大会，是体现民主参与的方式的具体体现。

浦东公益服务园的发展取得了良好的社会效应，无论是其运作模式还是行政管理方法都是值得肯定的，具有创新意义的。不仅如此，服务园还有其特有的淘汰机制，将市场引入其中，提高了社会组织间的竞争性，也进一步增加了园区内社会组织的参与度，激励了社会组织的进步与发展。这个淘汰机制据笔者的了解就是每年浦东公益服务园在下半年的时候对一年园区内社会组织的评估，在10月份的时候会召开年度浦东公益示范基地入驻资格评审大会，这就是其淘汰机制。通过答辩的方式向评审方阐述一年内对浦东新区的贡献，发展以及下一年的展望，如果没通过此次评审，将取消入驻资格，已入驻的社会组织就要搬离服务园，其中2016年度的评审大会上，上海青翼社会工作人才服务中心便没有通过此次评审，已搬离了服务园，所以说还是比较残酷的。

三、总结与讨论

园区的发展空间仍然存在，法律规章制度需要进一步完善，由于是新的模式，是创新点，且法律具有滞后性的特点，在发展过程中，法律还需要进一步协调跟上创新发展的步伐。还有就是政府对园区的社会组织的进一步放权，也可以说是权威的授予，相信社会组织的能力，减少对社会组织自我发展的干预，进一步推动“小政府，大社会”目标的实现。给予社会组织独立自主发展的空间，发挥第三部门灵活性的特征，避免社会组织成为“二政府”，从而丧失了社会组织的活力。政府在初创期的参与能给予社会组织发展的方向，让社会组织拥有正确的发展方向，从资金和政策上的支持也是社会组织所需要的，随着社会组织的进一步发展，其业务经营运作模式已经成熟以后，政府需要给予其自己的发展空间毕竟社会组织作为第三部门有其独特的优势，这是社会所需要的。最重要的一点是社会组织的发展与市场是协调一致的，政府能放权即放权，政府的作用更需要像一个幕后支持者，给予幕前“演员”自己独立发挥的空间，相信社会组织，积极的引入市场原则进一步激励社会组织的繁荣市场能调节的让市场来，市场调节不了的政府再出面宏观调控。在法治化的进程中要进一步发挥社会组织的民主参与，提高社会组织的民主参与意识，而不是事不关己高高挂起的心态，作为社会组织有得天独厚的资源和优势，要发挥这种优势，积极的建言献策，促进服务园的协调健康发展。

（作者单位：华东政法大学社会发展学院）