PPP项目全经营周期成本管控

刘飞飞

PPP模式是一种新型的项目融资模式，社会资本方和政府出资代表共同成立项目公司，社会资本方根据项目运营期收益负责融资。一是减轻政府债务，借助社会资本提高公共服务水平，二是社会资本有力可图，即能还贷又能保证一定的投资回报，双方形成互惠的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。本文基于社会资本方在PPP项目决策、融资、建设、运营四个阶段，提出各阶段成本管控存的在问题及应对策略，为实施PPP项目提供思路。

一、PPP项目全经营周期成本管控存在的问题

（一）决策阶段

PPP模式选用不恰当风险：出于主观考虑选用PPP模式、随意扩大适用范围。规范的PPP项目应当符合以下条件：属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，使用者付费比例不低于10%，每一年度本级全部PPP项目支出，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。财金[2019]10号文，要求从一般公共预算支付PPP项目补贴，堵住了政府性基金预算、国有资本经营预算支付漏洞，防止隐性债务。项目决策延误风险：PPP项目谈判过程冗长；项目审批延误。土地获取风险：土地获取困难；土地获取成本和时间超过预期。

（二）融资阶段

入库风险：PPP项目是否已进入财政部PPP项目管理库是融资的前提。审批风险：政府缺口补助，是否政府或财政部门同意将其逐年纳入预算。获准风险：初设概算及其批复获准不及时，施工图设计批准不及时。融资风险：融资结构不合理，资金筹集难成本高。

（三）建设阶段

设计错误、遗漏风险：由于建设期短，设计单位时间紧等原因使得项目设计中存在不合理图纸。建设管理体制风险：项目公司制度不合理，存在法律及税务风险。完工风险：工期拖延，成本超支，项目完工后不能按政府的预定目标，融资到位不及时，不能支付工程款等。建设成本超支风险：材料价格上涨，劳动力价格上涨，环保要求高，资源配置不合理。

（四）运营阶段

运营收入风险：需求低于预期，收费价格下降，运营效率底下。运营成本超支风险：实际运营支出超过招标时测算的人工费、材料费、机械费，运营经验不足，管理不规范，运营效率低。维修成本超支风险：维护成本高于预期，维修过于频繁。费用支付风险：政府或用户资金不足，无法按时支付费用。特许经营期收回：政府不遵守合同，提前收回高收益的项目。项目不唯一性风险：政府批准其它特许项目的建立。

二、PPP项目全经营周期成本管控策略

（一）决策阶段

进行投标前，需要深入了解项目情况，确保项目符合财政部规定的PPP项目条件。项目决策延误风险：需要社会资本派专人跟踪，及时磋商达到双赢的条件。土地获取风险：需要地方政府配合，社会资本方加大与政府出资方代表沟通，协调政府各部门关系，降低土地获取成本，节约土地获取时间。

（二）融资阶段。①对于入库风险：财政部要求对项目库实施，动态调整机制。建议社会资本方对项目全面体检，并经专家团队论证，决定是否实施项目。②对于审批风险、获准风险：需要加强与政府沟通，督促推进。督促地方政府方，尽快将PPP项目一般公共预算支出纳入预算管理重诺守约。③融资风险、融资成本高风险：考虑除了传统的银行贷款，项目公司可以考虑保险资金、PPP基金股权投資，多渠道筹集资金。另外，项目公司应根据项目总投资额、建设期工程进度、运营维护成本支出、贷款偿还计划，统筹考虑，合理安排资金，降低融资成本并按期还贷。

（三）建设阶段

①管理总体思路，在投资利润最优的前提下，通过优化设计，降低项目总投资额。策划建筑安装工程投资总额的利润，对分部分项工程量利润进行分析，将利润高的工程量及概算总额增加，减少利润低的工程量及概算额度。在项目利润最优的前提下，控制建设期总投资额。

②引入咨询团队。项目公司需引进专业的法律团队、财税团队，法律团队对项目公司的章程、合同条款、规章制度进行分析，并针对相关风险制定对应措施。财税团队规划合理计税方式，实现综合成本最低，利润最大化。加强财税策划，在综合采购成本不变的情况下，进项税的取得应以销项税额为参考值。

③筹划审价工作。项目做概算前期，联系已明确的审价单位，获取该单位历史审价项目的数据，熟悉审价单位审价规则，规划好本项目的概算，按照审价单位规则，引导编制项目概算，做到未雨绸缪，后期审价中投资总额不被核减，顺利通过审价。

④机电设备采购筹划。机电设备采购，应考虑设备的经济寿命，计算比较年等额总成本最优的经济寿命使用年限，以实现全生命周期利润最优。另外，也需要权衡电子系统等智能设备经济寿命，采购时考虑投资成本，由于科技不断进步，5-6年后市场可能出现售价较低、性能更完善、效率更高的新设备出现，使得原有设备失去经济上最优价值。建议购买投资成本小的智能设备，降低投资总额，减少建设期资金支出，最终实现降低融资总额，减少利息支出。在运营期第5-6年，重新再购买新设备，充分利用运营期现金流。

⑤过程监控。每季度末，对劳务、材料合同执行分析评价，主要包括：已完工程材料设计数量、材料消耗数量、材料结算单价、劳务结算数量、劳务结算单价等。过程管控重点是数量、单价的分析，数量分析重点是设计数量和实际数量的对比分析；单价分析的重点是地区定额价；提出建议，并拿出解决措施。

⑥定期进行成本效益分析。每季度末，组织开展经济活动分析，项目经营效益情况、工程量完成情况、劳务结算单价变动、劳务结算数量、材料数量节超、材料价格变动、设备月租金变动、单机效率、单机油耗、人均工资支出、人均差旅费用支出、人均办公费用支出、人均招待费用开支等进行逐项分析，形成项目成本效益分析报告。根据分析结果，对出现指标异常的部门给予风险提示，提出建议和意见，并督促落实整改。

（四）运营阶段

运营期收入风险，项目落地前，社会资本方需要做出理性的决策。特许经营期退出机制应在合同中明确，对于政府批准的其他竞争性特许项目，应在合同中明确违约、补偿费用。另外重点关注运营期成本、绩效考核。

①委托运营，运营期，项目公司可委托地方有成熟经验的专业运营单位负责运营管理，项目公司收取管理费，降低运营期成本。

②注重绩效考核，PPP项目实行绩效考核下的政府付费机制，政府方在绩效评价中起主导作用，为了防止在运营过程中，政府方对项目公司考核不达标、项目公司投资回报被政府扣减风险。一是加强运营维护管理，提高运营水平和效率，二是积极维护与政府实施机构关系，确保政府付费不被扣减。

③提高临时设施利用效率。合理利用建设期临时设施，优化运营期的成本支出，例如：临时用电的管线、场地便道、变压器，可在运营期充分利用。

在经营管理过程中需要持续强化项目策划，做好项目决策阶段、融资阶段、建设阶段、运营阶段四个阶段策划，需要持续强化项目过程管控，抓好经济活动分析，持续提升经营管理水平，坚持做好项目全经营周期管理，实现社会资本方利润最优。

（作者单位：中交二公局第三工程有限公司）