诗意中国的绿色生态工业园区保障基础

世界银行日前发布最新研究报告 《加强中国生态工业园区的监管框架：中外绿色标准比较分析》 认为，中国在构建工业园区绿色监管框架方面取得了很大进展，尽管工业企业很多已经集中在工业园区，但只有不到5%的工业园区获得了绿色认证。

中国在过去40年人均国内生产总值增长了25倍以上，但史无前例的经济发展也带来了严重的环境问题，2017年工业部门贡献了中国国内生产总值的40%以上，产生了环境污染排放总量的三分之二。鉴于工业企业主要集中在工业园区，工业园区的绿色发展和向生态工业园区转型是关键。中国可以进一步加强监管框架，利用新形成的国际标准来加快中国工业园区绿色发展的步伐，以使其与联合国工业发展组织 （UNIDO）、德国国际合作机构 （GIZ）和世界银行集团最近制定的国际生态工业园区框架接轨。

世界银行中国局局长芮泽说：“我们希望这份报告有助于推进中国及其他国家的工业园区绿色标准建设，创造更加清洁的环境以造福中国人民和世界各国人民。”

该报告的主要作者、世界银行高级经济学家马钦为 《中国周刊》 撰文全面解读该报告，从工业园区管理、经济、社会和环境绩效四个方面对中国与国际生态工业园区标准进行比较，并针对如何对中国生态工业园区监管框架进一步升级提出了可操作的建议。

在过去的40年时间里，中国以其快速的经济增长给世界留下了深刻的印象。

在此期间，中国的人均实际收入增长了25倍以上。 1然而，美中不足的是，这一时期的环境代价也不小，甚至在一定程度上影响到了快速增长的经济和社会效益。为实现可持续发展、减少经济增长伴随的环境的负面影响，中国政府已经开始将绿色发展和“生态文明”建设放在优先位置。2中国的“十三五”规划（2016-2020年）将“生态文明”建设提升到国家战略的高度，作为政策目标的重中之重。3在2017年10月中国共产党第十九次全国代表大会期间，党和国家领导人习近平强调“节约资源和保护环境是中国的基本国策”“绿水青山就是金山银山”“建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”。4国务院总理李克强指出，中国要“提高生态文明水平，促进绿色发展，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路”。5

中国工业领域的可持续转型与发展是决定“生态文明”建设成功与否的一个关键因素。2018年中国国家统计局的数据表明，工业是中国经济发展的最大贡献者之一（2017年工业领域占全国GDP的40.5%），6但同时也是环境污染的最大源头之一（2015年工业领域约占总环境污染的70%）。7根据生态环境部（MEE）的数据，工业园区8是工业生产的重要聚集地，“所有新工业项目的生产运营活动都必须在工业园区内进行”（Zhang，2018年）。工业活动在工业园区内的日益集中意味着工业污染亦将愈发聚集于工业园区内。因此，促进工业园区的绿色发展对实现中国以及世界的可持续发展目标至关重要。

推进工业园区进行绿色发展的有效管理，需要一个能提供相关标准、要求、指导方针和完善的、行之有效的监督与评估框架。

虽然中国没有专门设立工业园区管理法，但已经形成了一个全面的监管框架，涵盖不同的立法级别，包括（按立法级别高低排序）法律、法规、国家政策、标准和指标。这一监管框架涵盖工业园区管理的多个方面，其中包括有关工业园区经济和环境绩效的要求。

然而，无法回避的一个现实是，这些法律规章的级别越高（法律>规定>政策>标准和指标），在管理和促进工业园区绿色发展和转型方面，往往表现得越欠缺具体性。尤其是在涉及工业活动的管理时，级别较高的规章制度一般不会特别针对工业园区的管理层面，往往是要么侧重于关注比如整个工业领域的宏观现象，要么就是比工业园区显得更为微观的具体工业企业等层面。

中国并非没有“标准和指标”来专门针对工业园区的绿色转型和发展。生态环境部 （MEE）、国家发展和改革委员会（NDRC）以及工业和信息化部（MIIT）分别制订有用于评估绿色/生态工业园区（EIP）的标准和要求，构成独具特色的“中国绿色政策三角”。在这个框架下，尽管示范、试点生态工业园区在资源效率和环境管理方面有了显著的改善，但通过这三项标准认证的工业园区比例仍然较低，平均不到中国工业园区总数的5%

（见表ES.2）。这个数据，难免透露出中国绿色/生态工业园区认证的一种“精英模式”：由于配额的限制，一些潜在合格的工业园区可能无法通过生态工业园区认证。

表ES1：2011-2015年中国生态/绿色和循环经济示范试点园区的环境绩效改善情况

表ES2：通過绿色认证的中国生态工业园区数量与比例

数据收集欠完整：抚州高新技术开发区设有专门的统计部门收集园区层面的数据，主要收集的数据与省级和市级要求相一致，涵盖了主要的经济和环境绩效指标，比如工业产出、工业增加值、税收收入和能源消耗等。然而，园区通常不会收集超出省级和市级要求的数据。因此，对于国际生态工业园区框架中所要求的一些指标，抚州高新技术开发区缺少评估所需的数据。

基础设施欠完善：为达到国际生态工业园区框架中有关环境绩效的一些要求，园区通常需要对园区内的基础设施进行额外投资。就抚州高新技术开发区而言，为达到国际生态工业园区标准，园区需要在国际认证的环境/能源管理系统、废热回收设施、温室气体监测系统等基础设施上进行投资。中国的绿色/生态园区标准 （除工信部和生态环境部标准中对于污水处理设施、绿色建筑和园区内公共交通等基础设施的要求之外） 并没有具体针对“绿色基础设施”建设的侧重要求，这也是中国标准可以考虑进一步升级完善，并向国际生态工业园区框架靠拢的一个方面。

激励措施欠充分：抚州高新技术开发区以及其他中国工业园区正努力达到省级或国家级指导意见及要求中所列出的绿色园区标准。然而，受限于当地不同的经济、监管和技术条件，园区似乎并没有获得足够的激励，从而在履行国内标准的同时，遵守更为苛刻的国际生态工业园区框架中对于环境和经济表现的要求（如可再生能源的使用比例、温室气体减排以及能源效率提升等）。很多时候，园区以及入驻园区的企业可能并未意识到采纳国际标准 （比如由国际标准化组织（ISO） 认证的环境管理系统 （EMS） 和能源管理系统（EnMS） 所带来的潜在效益，尽管中国和国际经验已经表明，这可能带来诸如吸引更多境外投资等益处。事实上，帮助园区及企业提高认识、并提供技术支持，这对帮助其认识到制度创新以及投资在为园区、入驻企业和周围社区带来环境、经济和社会效益起到了关键作用。

中国三大绿色标准制定部门 （生态环境部、工信部和国家发改委） 均已建立起系统的激励框架，从整体上鼓励与督促中国工业园区达到绿色标准、推进园区的绿色转型和发展。激励措施包括直接补贴、税收优惠政策以及日益便利和多样的通过金融机构进行融资等方式。此外，非金融性的激励措施也在逐渐完善，例如地方相关部门对工业园区营商环境和竞争力进行评估时采用全球生态工业园区认证指标，以及提供奖励表示认可与认证 （虽然此类措施的有效性目前尚不明确）。目前，大多数政策同时为工业园区和入驻企业提供激励。

尽管如此，中国绿色标准的激励框架依然可以通过将是否为企业提供激励、该企业是否入驻绿色/生态工业园区挂钩的方式而得到进一步完善。目前，针对园区和企业的激勵措施往往被分开制订。除工信部一项旨在推动绿色工厂、绿色工业园区、绿色产业链建设，以及为入驻其中的企业提供优惠政策的激励措施之外，尚未在企业能否获取财政支持，与是否入驻绿色认证工业园区这两者之间构建联系。中国有关部门可考虑通过为入驻绿色认证园区的企业提供额外奖励，从而间接地增强对工业园区进行绿色认证的激励。另一方面，相关部门还可以考虑为绿色企业比例较高的工业园区优先提供支持，从而为工业园区和入驻企业双方均提供强有力的激励措施，促使其获取绿色认证。

进一步优化融资便利性、拓宽融资渠道，同样可以起到激励工业园区和入驻企业进行绿色转型与发展的作用。随着中国不断发展与完善其绿色金融体系，确保充分利用绿色金融、为生态工业园区的发展提供有力支持变得愈发重要。在绿色金融政策的实施过程中，除了一些一般性问题之外，应着力注重：

（i） 与绿色/生态工业园区标准相结合，同时与国家的工业及其它领域相关政策相协调，以确保强化工业园区的环境绩效好坏与其是否获得绿色金融支持之间的关联性；（ii） 注重数据收集工作和相关绿色金融政策影响的评估工作；以及 （iii） 地方层面的绿色金融能力建设 （印尼基础设施担保基金和联合国环境规划署，2017年）。公共财政的支持固然重要，然而对于中国工业园区的绿色发展和转型来说，将公共财政支持与商业、民营资本支持相结合正变得愈发关键。绿色信贷和绿色债券等金融工具的应用将会帮助实现该目标。国家财政部和发改委联合制定的“绿色公私合作政策框架”（国家发改委和财政部，2014年），不仅发展迅速，而且能够提升对于绿色/生态工业园区内绿色基础设施建设的金融支持力度。

总体而言，中国近年来出台并大规模推广了多套绿色/生态工业园区标准，成为国际上在该领域中的先驱者。虽然这些标准的效力基于自愿原则，但中国越来越多的工业园区 （虽然总数依然较少） 开始遵守相关标准的要求，使绿色/生态工业园区标准成为园区协调经济、环境和社会目标的有效工具。由于未来几年中国还将不断出台各类绿色/生态工业园区的支持计划，解决各种具体实施中的问题将变得更加重要，包括在全国范围内将生态工业园区纳入主流政策规划之中；加强地方能力建设；强化核查和监督机制，从而确保对于标准和要求的持续履行；开展生态工业园区经济、环境和社会效益的数据收集与量化评估工作；以及制订适用的商业模式以在更大范围内推广绿色/生态工业园区的发展。

基于上述分析，中国相关部门可以考虑进一步完善现行绿色标准、推广绿色工业园区的政策建议。建议包括：

提出更具雄心的目标，增加绿色/生态工业园区的数量；

考虑整合、升级 （例如，通过使用分级认证系统，促进园区间的竞争和园区自身绩效的持续改进） 、以及统一生态工业园区标准；

寻求一组可以在保持经济竞争力和进行环境保护之间实现平衡的最优绿色指标；

完善数据收集和分析系统，对比国内与国际绿色/生态园区标准，跟踪工业园区绩效表现，拓宽信息获取渠道；

加强现有法律法规的执行力度；

考虑出台一部专门用于工业园区管理的法律；

利用绿色金融支持绿色/生态工业园区发展。