检察机关监督公安派出所刑事侦查活动问题研究

方旭阳 徐程秀

摘 要：自司法改革全面开展以来，检察机关监督职能发生了很大的转变，现在主要的监督对象成为了侦查机关，但由于以往检察机关与侦查机关往往是重配合而轻监督的关系，且侦查机关负责刑事活动中首先也是非常重要的侦查活动，其侦查活动不受其他司法机关的监督，检察院侦查监督部门往往也是在公安机关侦查活动结束后才接触到具体案情，这样就造成检察机关不能很有力的监督侦查机关是否存在侦查违法行为，因此本文就最近新提出的检察机关派驻派出所，以此监督派出所刑事活动的新工作职能，讨论这项工作的背景及意义，以及是否能使检察机关和侦查机关更好地行使各自的职能。

关键词：派驻派出所;检察机关;监督

中图分类号：D631.2;D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0094-02

作者简介：方旭阳（1982-），男，汉族，浙江桐乡人，本科，桐乡市人民检察院，员额检察官;徐程秀（1991-），女，汉族，浙江桐乡人，本科，桐乡市人民检察院，检察官助理。

一、提出背景

自中央全面开展司法体制改革以来，检察机关的工作职能及角色发生了很大转变，特别是监察委的设立更使得检察机关变为一个更纯粹的法律监督机构。以往检察机关的职能除了侦查监督、提起公诉以外，其主要的职能是侦查国家机关工作人员有无贪污渎职行为，但司法体制改革使得检察机关的监督对象发生了很大转变，现在公安机关成为了检察机关监督的主要对象。但由于以往办案过程中，公安机关与检察机关往往是配合大于监督的关系，且在办案过程中唯一能够及时监督公安机关侦查活动的部门也只有侦查监督部门，但仍有一定的滞后性，一方面是由于侦查监督部门一般也只能在报捕阶段进行监督，对于之前的侦查活动只能纠正，具有一定的滞后性。另一方面则是侦查监督部门只能监督报捕的案件，对于大量的取保候审或监视居住案件则无能为力。因此基于上述理由，2018年3月29日，最高人民检察院召开全国电视电话会议，要求全国各级检察院因地制宜，全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督工作，至2018年年底前实现全面铺开。

二、提出意义

（一）规范公安派出所执法行为

公安派出所的打击刑事犯罪的一线部门，其为维护社会稳定、打击违法犯罪、排解社会矛盾纠纷作出了巨大贡献，应当说，派出所承担了整个刑事侦查诉讼程序中最繁重也是最重要的工作，但不可否认的是，由于派出所办案数量大、治安维稳任务重，其在侦查活动中的确存在执法不规范、取证不到位、侦查人手不足等问题，因此派驻派出所可以规范派出所执法人员的一些执法行为。

（二）引导公安机关侦查取证

由于公安派出所的刑侦民警办案数量大，有些民警没有专业的法律知识，因此办案质量良莠不齐，在办理某些案件时对于重要的证据没有及时取证，则会导致后续的刑事诉讼程序陷入困境，特别在一些疑难复杂案件的侦查过程中，有些民警过于注重嫌疑人口供的获取，而忽视了另外一些客观性证据的取证，因此派驻所派出所可以帮助公安机关及时对案件相关证据进行取证，以此来保证诉讼程序的顺利开展。

（三）完善检察监督职能

司法体制改革使得检察机关的主要职能是对侦查活动的监督，以往对侦查活动监督主要是侦查监督部门在审查报捕案件时进行监督，如监督派出所在办理案件中有无刑讯逼供现象，取证是否合乎规范等，这些都属于事后监督，具有一定的滞后性，另一方面是这样的监督往往不够有力，检察机关往往只能就案件中存在的问题提出意见，涉及到派出所内部侦查活动的执法规范则缺乏监督。因此，检察机关派驻公安派出所的行为一定程度上能够完善监督滞后性及无力性的问题。

三、派驻公安派出所的现状及问题

自2018年3月份最高人民检察院决定开展派驻公安派出所工作以来已有半年时间了，但根据某市检察院的开展情况来看，目前情势不容乐观。笔者通过调研发现派驻派出所的工作主要存在以下几个问题。

（一）无法全面深入监督

派驻公安派出所的主要部门是侦查监督部门，在试行派驻派出所的时候，我们就发现检察机关内部侦查监督部门人数不多，基本上只有5-10个人左右，但当地基层的派出所数量较多，且侦监部门日常也需要办理审查逮捕案件，在这种情况下无法全面的监督每个派出所内的侦查工作，那么相应的也无法深入地了解每个派出所的侦查工作机制以及存在的问题，比如说派出所侦查案件的具体流程是怎样的，侦查人员在办理案件中有哪些执法行为是不规范的，这些都是需要检察机关深入派出所内部才能真正了解到，目前的派驻公安派出所的工作开展由于侦监部门人力、时间等原因导致无法将该项工作全面落实到位。

（二）没有建立完整的派驻派出所工作机制

俗话说，没有规矩，不成方圆。如果一项工作没有一个统筹全局的工作机制，那么往往这项工作不会有实质性的进展，放到这里也是一样，虽然工作开展已有半年的时间，但是到目前为止仍旧没有出台一个完整规范的工作机制，比如说侦监部门派驻派出所的人员要求，是否一定要求是员额检察官，再比如说是否需要派驻到每个派出所，派驻的频率是几天一次，监督派出所工作的哪些内容，监督的方式有哪些，可以监督的权限等问题，这些都没有一个清晰完整的规章制度。另外就是派驻派出所不是检察机关自己内部的工作机制，它还需要公安机关的相互配合，如果没有公安机关的同意，检察机关就算出具再详细的工作机制，那也只是一纸空谈，但目前来看，公检两家都没有出台具体的派驻工作机制，这就为派驻工作带来了一个很大的难题。

四、提出解决措施

针对上述问题，并结合笔者所在检察院目前实施的派驻办法，提出以下建议。

（一）以员额检察官派驻中心派出所为主，建立派驻公安机关巡回检察模式

去年来，随着员额检察官办案责任制的施行，办案决策从以往的层级审批走向了以员额检察官独立决策为主的新型模式，案件的提前介入、审查办理以及与办案派出所的沟通均以员额检察官为主，因此员额检察官与办案机关的联系比司法责任制改革前更为紧密。某院侦监部门在司法责任制改革后共有4名员额检察官，但该院所在城区和乡镇共有12个，要同时派驻到每个派出所显然力量不足，因此市检察院侦监部决定根据员额检察官的工作职责及派出所的所在地办案实际情况，采用分片区巡回派驻检察模式。一是根据案件发生量将全市的派出所进行分类汇总，划分区域。根据近几年的各个派出所的刑事案件发生量，初步划分了4个案件量高发的中心派出所，据此侦监部4名员额检察官重点派驻该四个派出所开展检察监督，同时辐射周边办案量较少的派出所。二是集中力量在经济特色地区优先派驻，着力服务中心工作。針对外来人员数量较多，案发量较大的派出所，员额检察官优先对这样的地区的刑事案件进行对接、介入及取证指导等。三是联合市公安局制定相关派驻办法。在相关机制落地的情况下，派驻公安巡回检察的模式有了制度的支撑。四是派驻公安巡回检察模式以定期集中派驻检察为主，临时检察为辅。每个员额检察官每1-2周定期对所负责的中心派出所进行驻所检察，集中进行案件监督，取证指导，瑕疵通报等，同时根据案件的情况，随时提前介入案件侦查等工作。2018年以来，共派驻中心派出所巡回检察20余人次，提前介入案件指导取证10余件，发出纠正违法通知1份，定期通报案件瑕疵问题10余件。

（二）以提前介入为主要抓手，逐步过渡捕前捕后双向动態监督

一是把提前介入作为巡回派驻的主要抓手，监督公安提高办案质量。侦监部门作为检察机关刑事案件审查的第一道关，一直以来都是最先了解到案件情况的，以往公安机关在查办疑难复杂案件时都会第一时间与侦监部门取得联系，听取侦监部门的意见。因此把提前介入作为巡回派驻的主要抓手，是建立合作监督、同步监督的最佳选择。员额检察官在了解到相关案件线索后，在公安的提请下或主动提出下介入案件的侦查，提供案件取证方向、案件定性等方面的建议，为案件的顺利侦破打下坚实的基础。今年开展扫黑除恶专项斗争以来，某市院侦监部提前介入各个派出所侦查黑恶势力犯罪案件6件，提前介入次数20余次，专门研究每个案件的取证方向、事实认定、案件定性等问题，为公安机关查办相关案件提供意见参考。

二是明确提前介入的相关细则，使提前介入有章可循。公检两家可就提前介入方法制定出详细的规则，使该项方法细则化、规范化，就提前介入的启动程序、案件范围、参与方式、文书留痕等进行了细致的规定，侦监部门巡回派驻时每提前介入一个案件都制作一份文书，做到件件有记录，件件有反馈。

（三）以立案监督、侦查活动监督为主业，充分发挥巡回派驻实时反馈效应

案件的审查逮捕和立案监督、侦查活动监督是侦监部门的主责主业，应该是“两条腿走路”，缺一不可。没有立案监督、侦查活动监督，就无法树立检察监督的司法权威，但在实践中尤其是司法责任制改革后，立案监督、侦查活动监督没有得到增强，反而有进一步弱化的趋势。部分员额检察官将工作重点放在案件质量上，对于立案监督、侦查活动监督重视不够，形成了“审查逮捕能力尚可，监督能力不足”的局面。而巡回派驻检察工作开展可以较好地解决这一问题。

虽然一方面和考核激励机制相关，但另一个重要方面是发挥巡回派驻检察的实时反馈效应。一是以发现立案监督线索为巡回派驻检察的重点，建立实时反馈机制。每位员额检察官在巡回派驻检察时都要求对所负责的几个派出所受理的相关案件线索及已立案的重大案件加强关注。每次派驻检察时，在提前介入相关案件或对符合立案要求尚未立案、不符合立案要求已立案的案件征求检察官意见时，发现有立案监督线索必须及时向部门负责人反映并报备，符合立案条件的及时监督立案，不符合立案条件的监督撤案。二是以侦查活动监督为利器，树立巡回派驻检察的权威。每位员额检察官在巡回派驻检察前要定期收集所负责几个派出所报捕办理案件上的瑕疵、违法问题，并在巡回检察时以侦监部门的名义进行瑕疵通报。检察院在制定派驻巡回检察时，明确发现违法侦查的线索，直接发送纠违通知到所在派出所并报备公安法制部门。通过这种方式，所在派出所更加重视，由所教导员亲自对纠违进行处理并反馈，提高了案件的质量。

三是加强薄弱环节的监督，全面提升执法规范化水平。过去，侦监部门主要通过审查报捕案件的书面材料进行监督，监督的面比较窄，发现的问题比较少，通过巡回派驻检察，查看公安审讯录像、案件内卷其他材料、不捕案件的后续情况，可以实时对公安执法规范化进行监督，一旦发现问题马上提出，立即整改。

派驻检察任重道远，且目前派驻工作仍旧举步维艰，面临着来自内部和外部的压力，但一项制度的施行刚开始必然面临重重困难，我们需要做的就是对它保持信心，有不足就加以改进，相信在未来派驻派出所制度会变得更好。

[ 参 考 文 献 ]

[1]刘宏波，尚洪剑.公安派出所刑事侦查活动的检察监督机制[J].天津法学，2017（1）.

[2]江明.强化对公安派出所侦查活动的检察监督[J].犯罪研究，2018（1）.