基层派出所治安调解研究

师容 李遥

摘 要：治安调解是基层派出所处理纠纷矛盾的重要方式，不仅节省警力资源，而且对促进社会和谐、构建良好的警民关系意义重大。然而在基层派出所处理治安调解案件中，由于治安调解制度不完善和基层民警精力和能力有限，导致存在人事比例不协调、法律法规适用规范性欠缺、调解力量单一等问题和不足。通过对治安调解工作的具体分析，总结出现阶段基层派出所治安调解工作中普遍存在的问题与不足，为完善基层派出所治安调解制度提供对策建议。

关键词：基层派出所;治安调解;完善措施

中图分类号：D631.41文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0038-03

作者简介：师容（1988-），女，汉族，甘肃天水人，管理学博士，中国人民公安大学犯罪学学院，讲师，研究方向：公安学基础理论;李遥（1994-），男，贵州铜仁人，贵阳市公安交通管理局观山湖分局，民警。

我国进入社会主义新时代的步伐越来越快，文化、经济、政治等领域上的改革正在不断地深化，社会结构发生巨大变化，社会主体更加复杂，公众利益需求呈现出多样化的发展趋勢，在这些复杂主体之间所产生的纠纷冲突日渐增多。巧妙地解决这些纠纷以及冲突，使其大事化小、小事化无，让社会的和谐稳定得到保障，成为各级政府重要的任务。基层派出所的日常工作是接受人民群众的报警和求助，是政府职能部门中和公众接触最多、最广的部门之一，在实践中承担了处理社会矛盾和纠纷的重要使命。对基层派出所而言，治安调度是调解制度最不可或缺的手段，其在解决社会矛盾纠纷中起到了重要作用，为营造和谐的社会氛围起到了关键性作用。

一、治安调解概述

（一）相关概念

1.行政调解、人民调解和司法调解

行政调解，依照法律行政主体以第三方中立人的身份去展开调解工作，利用特定的调节手段去解决相关的矛盾冲突。[1]从法律规定的角度出发，在国家所赋予的管辖范围之内，国家行政机关可通过说服、教育之类的手段促进矛盾双方的当事人通过互相理解达成一致协商，在平等协商的基础上让矛盾合情合理地化解。而与行政行为相关的涉及到交通事故纠纷、知识产权纠纷、消费纠纷以及资源权属纠纷等方面内容的都属于行政调解的范畴之内。

人民调解，即“人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”[2]法律层面上，“人民调解”定义为“在人民调解委员会的主持下，依据法律、法规、规章、政策以及社会公德、公序良俗等，对涉及民事权利义务的民间纠纷，在查明事实、分清是非的基础上，通过说服教育和规劝疏导的方法，促使当事人双方在自愿平等和互相谅解的前提下，达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”[3]

根据民事诉讼法规定，司法调解是一项关键的诉讼制度，又可将之称为诉讼条件。所谓司法调解，指在人民法院法官的主持下，当事人双方通过调节自身的权利的比重来达到解决纠纷的目的。在司法调解的过程中，将当事人之间的私权冲突作为出发点，依据其中一方的诉讼请求，结合司法审判权的审查以及介入等手段，为维护当事人的权益而展开工作，希望可以借助公权力得强制性对私权利进行调解以及处理。[4]

（二）治安调解

1.治安调解的概念

当前学术界对于治安调解概念的主要内容有以下几点，王宏君认为治安调解离不开公安机关的参与，以自愿原则作为出发点，通过诸如说服、教育等和谐手段，对民间违反治安管理情节比较轻的案件的双方当事人进行劝说，让双方在平等协商的基础上，达成一致的协议，最终让矛盾冲突完美解决的活动。[5]兰香红认为治安调解是一种特定的方式，它可以对违反治安管理情节较轻的行为，诸如毁坏他人财物以及打架斗殴等案件进行调解。在我国的调解制度之中，无可否认，治安调节是其中最不可或缺的部分。[6]徐芳认认为在这调解的过程中，公安机关能发挥出重要作用，通过对一些违反治安管理行为较轻的案件的双方当事人进行说服、教育，在社会主义道德、政策以及相关法律的基础上，让双方当事人通过互让互谅，达到协商一致，最后让矛盾冲突得以解决的工作。[7]

从以上与治安调解的定义有关的基本概念可得知，治安调解的定义离不开法律文件的范畴，如《公安机关治安调解工作规范》的第2条、《公安机关办理行政案件程序规定》第152条，以及《治安管理处罚法》第9条，以上几种关于治安调解定义的观点存在局限性，将治安调解简单的定义为行政调解的重要组成部分、行政处理措施、某种活动以及结案处理的方式等等。

公安机关是治安调解过程中的主体，按照公安机关区别于一般行政机关的性质即可知，治安调解是一种特殊的行政调解，它除了拥有行政调解的基本性质之外，还具有着特殊性，一般采用治安调解所解决的问题，均属于情节较轻的案件，调解需通过双方当事人的自愿。因此，本文将治安调解作为一种特殊的行政调解来看待，是狭义范围的公安调解。对于违反治安管理情节较轻的案件，公安机关在自愿的基础上，为保障公民的财产权利和人身权利，对涉案的双方当事人进行劝说以及说服教育等工作，让双方当事人在互谅互解的情况下，协商一致，最终让矛盾冲突得到解决的一种方式。

2.治安调解的性质及特征

（1）治安调解的性质。治安调解是一种特殊的行政行为，其性质主要有以下两点，一是治安调解是行政调解的一种。行政调解包括了公安行政调解，即治安调解。二是治安调解不是具体行政行为。由治安调解的概念可知，双方在治安调解的过程中，必须是自愿的，而公安机关不过是以中立人的身份在这个过程中起到调节的作用。双方最后通过治安调解所达成的协商并不具有法律效力。由行政主体单方面的意志来决定具体的行政行为，在这个过程中，人的意志并不会因为行政的改变而改变，具有强制执行的法律效力。

（2）治安调解的特征。结合治安调解的定义和治安调解的实践情况，治安调解有如下特征，其一，在治安调解的过程中，公安机关起到主持的作用。考虑到治安调解是一种非常特殊的行政调解手段，在公民的财产权利以及人身权利受到侵犯的时候，公安机关在不违反法律的前提下，对违反治安管理情节较轻的案件的双方当事人进行劝解以及说服、教育的工作，让案件的事实可以浮出水面。双方当事人自愿接受这种调解方式，在互谅互解的基础上，通过协商一致达成某种协议，让矛盾冲突得以完美解决的一种方式。在治安调解的过程中，公安机关必须要保持中立，要充分发挥主持者的作用，并不能够决定最终的调解结果。其二，治安调解并不具有强制性。治安调解并不属于具体行政行为的范畴，不具有强制执行的法律效力。[8]也就是说公安机关不能强制当事人进行调解，调解的成功与否取决于调解双方当事人的意愿。其三，治安调解的范围广，时间长。治安调解是针对公安机关依法对公民的人身权利和财产权利受到侵犯，违反治安管理情节并不严重的案件，涉及的范围包括日常生活、经济、劳务等各方各面，表现形式多种多样，涉及面广，情况复杂。

二、基层派出所治安调解

（一）基层派出所治安调解的适用范围

治安调解的适用范围，是指其适用的案件或行为范围，即治安调解适用哪些治安案件或者哪些违反治安管理行为。[9]我国当前的法律法规以及相关的法律性文件，对于治安调解的适用范围有着明确的规定，根据《中华人民共和国治安管理处理法》的第9条规定，公安机关对于违反治安管理情节较轻的行为，包括诸如毁坏他人财物以及因民间纠纷而引起的斗殴打架等等，公安机关可以通过治安调解的手段来化解这些纠纷。《中华人民共和国治安管理处罚法》第153条规定，要是出现当事人明确表示不愿意调解处理、多次实施违反治安管理行为、结伙斗殴、寻衅滋事、雇凶伤害他人以及其他不易调解处理的其他情形等等，以上情况下皆不能够采用调解的手段来处理。

（二）基层派出所治安调解实践中存在的问题

1.人事比例不协调

以山东省济宁市南辛庄派出所为例，该派出所位居城郊结合部，辖区总面积达到10平方公里，常住人口3.2万余人。派出所在职民警15人，治安在编民警4人，2017年治安案件立案330余起，治安拘留130人，治安调解案件200起左右，人均调解案件50起。由于南辛庄派出所位于城乡结合部，社会治安秩序没有保障，导致案件发生的频率居高不下，特别是电动车电瓶盗窃案尤为突出。从2017年治安案件立案数和调解案件数来看，人事比例的不协调，治安民警的工作量异常繁重。

2.法律法规适用规范性欠缺

虽然相关规范性文件对于民警处理治安调解案件有着明确的规定，但基层派出所民警办案实践中并没有严格区分哪些纠纷适用治安调解，调解过程中也很少能做到程序规范。民警对调解普遍存在一个错误的认识，认为“调解程序具有很大的发挥空间，具有高度的灵活性和非正式性，所以它的存在本身就意味着法律有效范围的缩小”[10]，即俗话说的“和稀泥”，只把调解当做省时省力的方法，若能让当事人的纠纷和冲突尽快解决，便可以“得过且过”。基层民警在治安调解中适用法律规范性是有欠缺的，主要表现在以下四个方面。

（1）“适用随意”现象频发。根据《公安機关治安调解工作规范》第3条以及《治安管理处理法》第9条相关规定，认为以调解的手段可以去处理矛盾冲突，然而并不是必须或者是应当采用调解的方式去处理矛盾纠纷。可见可以调解处理的决定权在公安机关，而对如何适用“可以”调解没有明确的尺度。[11]在治安调解过程中具有一定的随意性，调解或者不调解取决于民警的意愿，这样不但达不到理想的处理效果，同时更有可能会让事件进一步恶化，最终引发负面的社会效应，甚至为权力寻租留下空间。若对部分性质极为恶劣的违法行为做调解，会让社会公众有花钱“摆平一切”的误解，从而产生不良的价值导向，降低警察的公信力。部分基层民警对治安调解行为抱有得过且过的幻想，对于情节较轻的案件，过于随意、马虎的处理。“只调不立”成为基层派出处理一些邻里纠纷或者情节轻微的打架斗殴案件的惯例，这样直接导致部分后续跟进的案件脱离于法律管控之外，让案件调解的质量下降。

（2）“轻视调查”现象突出。有的民警一旦认为案件的情节较轻，可以通过治安调解来解决，就不重视调查，一味地劝服当事人双方达成一致协商，以求可以尽快的解决纠纷，不按照规定程序对案件事实进行查明，甚至不做笔录。在治安调解时，如不及时详细的调查取证，即使调解成功，双方当事人也很难心服口服。若是在公安机关进行治安调解之后，依旧无法达成协议，那么公安机关就必须要依法对违反治安管理行为的双方进行行政处罚，但是由于这时候公安机关对于案件的事实了解并不透彻，还没有调查清楚，所以也无法做出处罚的决定，增加了办案难度，易造成当事人产生投诉以及上访等过激行为。

（3）“久调不决”现象时有发生。依据《公安机关治安调解工作规范》第9条规定，治安调解一般为一次，除非有必要才会再增加一次，而且在案件受理之后，治安调解必须要在三个工作日之内完成，若是第一次调解失败，必须要展开第二次治安调解时，第二次的治安调解必须要在七个工作日之内完成。基层案件积压，民警很容易忽视调解时间以及各次调解之间的时间区间，导致普通案件久调不决，甚至无果而终。

3.调解力量单一

公安机关在进行治安调解时，可以通过邀请涉案双方的当事人熟悉的人员或者是当地的居民委员会的人员来参与治安调解的过程。然而，在处理治安调解案件中有的居委会或其他人并不愿意参与进来，因为怕“惹祸上身”，普遍存在多一事不如少一事的心态。而从公安机关的角度出发，为了要让办案的效率得到保障，通常也很少会邀请当事人所熟悉的人或者事当地的居委会人员来参与调解的工作。法律也未对非双方当事人熟悉的人员以及非当地居民委员会的人员能否加入到调解的过程中有硬性规定。

三、完善基层派出所治安调解的路径

（一）优化人事比例分配

“机关民警偏多，基层民警偏少”是各地普遍存在的现象，虽然不少地方已经在进行警力配置的改革，警力向基层倾斜，但效果并不理想。因此要进一步优化警力配置，警力不仅要向基层多倾斜，而且还要重落实。不仅要构建“金字塔”型的警力配置模式，而且还要完善考核、监督机制，打牢夯实金字塔的基础。与此同时，完善案件分流机制，确保公安机关管辖范围内的案件分配到具有管辖权的行政机关受理，给公安机关“减负放压”。

（二）完善治安调解监督机制

1.强化治安调解案件管理程序

治安调解处理的案件，可以参考普通治安案件一样及时输入案件管理系统，纳入整个流程管控之中。必须保证符合治安调解条件的矛盾案件可以以调解的方式来解决。对于明显不属于治安行政调解范畴内的案件，公安机关不能够以强制性手段让这些案件的当事人接受治安调解。即使是案情显著轻微，事实简单，责任明确的作调解处理的案件，虽然可以“调解前置”，省去后面的步骤，但也应该纳入流程管控，在调解书上写上案件事实，注明处理意见，输入案件管理系统。

2.明确“是非分明”的事实查明要求

“是非分明”即是要查明案件真相，明确各主体责任。这样不仅可以全面化解矛盾，而且在调解失败或调解协议不履行的情况下，能及时准确的做出行政处罚，利于对案件的再次处理，防止公安机关和当事人出现新的矛盾。同时，凸显公安機关的执法权威，对于一些案情模糊的事件进行调控和跟进，确保每个案件按照合法流程结案。

3.落实治安调解期限制度

民警在处理过于复杂的案件时，应严格遵守治安调解的规定期限，不能以案件复杂、调解难度大等为由而久调不决。将处理治安调解案件的质量纳入到民警考核评比机制中。适当延长治安调解的区间期限，若是在期限之内未得出调解结果，不能做调解处理的，应立即终止调解，该处罚的处罚，该去其他部门处理的应及时告知当事人，这样可以让当事人的合法权益得到更好的保障。

（三）构建基层派出所治安调解多元纠纷解决机制

1.创新“公调对接，民调进所”联动调处机制

聘请律师作为专职调解人员，为使得民调解工作顺利展开且走进基层派出所，在派出所设立调解工作室，构建新型的集合社区、律师以及治安等多方力量的“民调进所”联动调处机制。可以对一些纠纷较多的辖区派遣人民调解员，而在一些纠纷少的辖区采用人民调解员流动模式，并设专门经费作为调解室运作保障。

2.创建“三调”衔接联动机制

行政调解、司法调解以及人民调解各有利弊，将行政调解、司法调解以及人民调解等三者联动起来，结合这三种调解手段的优点，让基层派出所治安调解解决更多的案件。一是治安调解与人民调解的有机衔接。警民联调时把握好纠纷范围，对双方当事人矛盾最激烈的争议部分，先依据民事权利义务来进行人民调解，然后再对违反治安管理部分进行治安调解。此外，可以将治安案件中的矛盾纠纷进行分类，如医疗纠纷、经济纠纷、生活纠纷等，每一种类型的纠纷由擅长处理该类纠纷的一个或者两个民警和人民调解人员组成专项调解委员会，每个专项调解委员会专门处理自己擅长的那一类纠纷，这样既提高了调解效率，也提升了调解的质量。二是治安调解与司法调解的有效衔接。推进法官入驻派出所，实行联合调解，法院在其辖区内的派出所对点派驻法官进行调解，对治安调解就民事纠纷调解不成功的，直接交由法官调解。有利于提高公安机关和司法机关的执法水平，加强监督，加快调解工作的进程，节省办案成本。

[ 参 考 文 献 ]

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[4]陈丹宁，赵晓洁.论人民调解、司法调解、行政调解的有效衔接[J].消费导刊，2010（8）：43-46.

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