关于我国地方立法权扩张的反思

杨新瑞

摘 要：《立法法》修改之后，地方立法主体进一步扩张，由原先“较大的市”变为所有“设区的市”。这一举措总体上符合社会改革趋势，是处理地方事务、经济发展的必然结果，但也引发地方立法质量下降、阻碍法治统一、地方保护盛行等严重问题。因此，为有效应对地方立法权的扩张，使地方立法的社会功效得以充分发挥，相较于“是否放权”更应重视“如何放好地方立法权”，通过规范地方立法程序、加强对地方立法的监督等途径，进一步完善我国的立法制度，加强立法体制的民主化，提高地方的立法质量、完善地方法治体系。

关键词：地方立法权扩张;立法监督;立法质量

地方立法在我国立法体系中也占有重要位置，2015年《立法法》修改之后，地方立法主体进一步扩张，由原先“较大的市”变为所有“设区的市”，地方立法权下放的这一趋势有其必然性，随之也会引发一系列问题，需要有效应对。

一、地方立法权扩张的必要性

从整体走向看来，我国立法权逐渐由集中变为分权，这样的趋势有其必然性。在我国这个单一制国家中，逐步下放立法权使地方享有立法的权力，来提高各个地方的积极性，人民当家做主的愿望也顺利实现。

（一）地区多样性的需要

我国地域面积广阔，近年来各个城市发展迅速，小城市的实力也在逐步提升，导致各个地区的经济、社会文化水平差异较大，地区不平衡现象显著，地方事务越来越多，管理起来更加复杂。仅依靠以往较大的市进行立法不能满足各地方进行管理与经济发展的需求，为了给经济持续发展提供保障，地方享有立法权的需求愈发强烈。所以根据我国的特殊的情况，在原则上应做到以中央集权为主、赋予地方适度的立法权，这样的体制不仅能够保障中央立法的效力、发挥地方的积极作用，利于社会管理，而且有利于增强法律的灵活性与适应性。

（二）中央立法难以化解地方事务

中央立法与地方立法是一组相互对应的概念，中央立法虽然早已存在，但具体看来，中央立法具有概括性、原则性，中央立法制定国家层面的法律，为了能够普遍适用而只对普遍现象进行规定，因而不能涵盖各个地方的特殊问题。此外，在我们这样人口众多、地域广阔的大国，有一些问题仅仅存在于当地，地方都有自己特殊的利益，对于地方性的事项，仅需要地方自行解决，中央无需代劳。中央在立法时都难也无需做到面面俱到，中央在立法时通常留有一定的空间，地方需要具有立法权并根据本地的情况进行漏洞填补，对概括性的规定加以具体化。

（三）经济发展的需要

我国市场经济愈发繁荣，市场对于法治的需求也越来越高。近年来，我国经济发展带来的成就较为显著，在市场经济发展的过程中，法律对于保障市场参与者的权利、维护市场秩序都有重要的作用。因为市场在利益方面的诉求是多样的，统一的规则不能满足多元的需求，地方立法主体根据本地区的情况制定的规则才能够满足各个方面的需求。市场经济是法治的经济，市场经济中的很多环节都需要一定的行为规则。设区的市在得到地方立法权之后，地方能够根据本地区的特殊情况，及时制定出符合本地区市场的规则，从而促进当地经济的快速发展。

二、地方立法权扩张面临的问题

地方立法权的扩张在弥补中央立法的不足、推进我国法治进程等方面有深远影响。但是改革之后也引发地方立法质量下降、阻碍法治统一、地方保护盛行等一系列不可忽视的问题。

（一）地方立法能力难以保障立法质量

立法是一项严谨的活动，立法活动需要遵循特殊的技巧，如熟练立法方面的术语、语句表达、知悉法律的结构与内容等。很多种因素都可能影响立法的质量，其中最为直接的因素在于立法机关工作人员的专业水平。然而，我国统一授予设区的市立法权，但并不意味着所有设区的市都具有高水平的立法能力，一些设区市的立法者素质较低，在立法时用语模糊，制定的法律不具有可操作性;或者立法时并不严谨，使用的词语太偏向于政策性，表述法律时不能正确进行，难以保障立法的质量。

（二）地方法治碎片化

所有的设区的市得到立法权之后，各个地方会先后利用自己的权力纷纷立法，在地方立法出现一片繁荣之时，各个地方立法不一，出现地方立法碎片化的现象，难以统一且不同地方的立法还可能出现矛盾。在我国这样单一制的国家，地方的法治附属于中央，是第二层次的，我国的法治总体上应是一个整体。但是地方在行使立法权时，往往只考虑本地区的情况，而忽略整体的形势，导致各地区出台的法规之间联系与协调性不足，破坏了我国法治的整体性。

（三）地方保护主义盛行

在当下，各个地方都有其各自需要维护的特殊利益，地方在竭尽全力争取本地利益的最大化，目前的地方保护主义非但没有减弱，而且作为一种社会现象持续存在。以往设区的市不享有立法权，地方政府也会设法通过制定红头文件等方式进行地方保护，为当地经济社会的发展提供便利。设区市享有立法权之后，更是为地方保护打开方便之门。地方政府也可能借此机会，使本地区享有更多的权利，获得更多的公共资源，为保护本地区的经营者，提高准入的标准，增加其他地区人员的责任，控制、限制外来人员的进入本地的市场。所有设区的市都享有立法权，如果这些地区都为了维护自身的利益，运用获取的立法权进行地方保护，就不利于社会的稳定、和谐发展。

三、地方立法权扩张的应对之策

虽然立法权扩张会引发一系列问题，但下放立法权也有其必要性，有利于保障经济发展、发扬民主政治，发挥地方的积极性。因此应妥善应对地方立法权扩张。

（一）完善地方立法程序

为了保障地方立法的质量，需要对立法的程序作出规范。立法的整个过程都需要遵循一定的程序，在这个程序的指引下，立法主体的行为受到控制，通过程序的规定来规范权力的运行，確保立法的公正与公开。

在立法程序上，应确保提出议案的程序便捷，进行提案的主体多元。提案在立法中位于前端，提案的内容决定了今后立法的方向与概要，因地方在立法过程中通常涉及到多方面主体的利益，所以在提案的过程中，应当允许代表不同利益的各方代表进行提案;更何况社区的市面积不大、人口数量较少，相对容易选取代表进行提案，所以设区的市可以提供一些途径，允许社会上的公民或者团体针对法律问题发表各自的建议。

（二）加强对地方立法的监督

为尽量避免立法中出现各种问题，应加强对立法行为的民主监督，减少权力的滥用，使立法主体进行的立法能充分展现人民的意志。首先，地方立法监督中不可缺少的是自我进行的监督。设区的市在立法时，应该在立法部门内部形成由立法专家组成的立法团队，来监督、引导立法工作的顺利进行。其次，保障公民监督立法。地方在进行立法时，要积极向人民提供参与论证、听证的机会，多多听取人民的意见，接受监督。并且，还可以通过网络与媒体的途径，汇集民意、接受社会舆论的监督，使立法工作能够为民所用，增强立法中的民主性。

（三）配置备案审查制度

在本文地方立法权扩张可能存在的问题部分已经提到，各个地区的立法不同甚至相互冲突，地方的立法有时并不能很好维护人们的合法权益。为了解决这一问题，需要从制度上来调整地方立法的这一行为，通过中央对地方立法的管理与调整，完善地方立法的备案审查制度，促进法治的统一。为规范地方立法的问题，地方进行的立法需要移送专门的机关进行备案，备案机关应对移交的法律进行审查，重点审查移送的法律是否符合宪法的规范、与上位法之间是否相违背的问题。

（四）定期评估地方立法

对立法进行的评估与备案、审查不同，审查是为了方便对立法进行监督，对地方立法进行评估是指对设区的市立法进行的评价。对立法进行评估自然需要遵循一定的标准，一般包括地方的立法是否符合情理、立法标准、宪法以及社会的发展，是否具备时效性等。评估设区的市的法律时，应该侧重于对立法的技术与合法性方面的评估，重点考虑地方的立法是否合法。根据评估的结果，符合标准的地区继续赋予立法权;评估结果不符合标准的地区可以要求其暂停立法，符合条件之后再赋予其立法权。

四、结语

地方立法权扩展是我国立法发展的趋势，地方立法权的扩张有其必要性与合理性。虽然地方立法权的扩张会带来一些问题，面临挑战，但我们应当采取措施，积极应对，继续走地方立法权扩张的道路，促进我国民主法制建设。

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