北部湾城市群跨省域府际协作：基础、困境与路径选择

王开茹

（广西民族大学，广西南宁，530006）

一、引言

伴随着改革开放以来工业化与城镇化的进程，城市群作为我国区域经济社会发展的重要载体[1]与表现形式得到了快速发展。党的十九大报告指出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化[2]。当前，我国城市群总面积占全国的25%，集中了全国62%的总人口、80%的经济总量、70%的固定资产投资、76%的社会消费品零售总额、85%的高等学校在校学生、92%的移动电话用户、98%的外资和48%的粮食[3]。尽管如此，目前我国城市群的发展状况还存在着诸多问题。城市群内部分工协作不足，地方政府间各自为政，合作意识不强，协作乏力，制约着城市群集群效率的提高。在这一背景下，城际公共事务的跨区域协作治理日益成为城市政府的重要职能，城市群中城市政府协作式治理对于城市和城市群发展的作用日益凸显。

北部湾作为我国与东盟各国既有陆地接壤又有海上通道的区域，是“一带一路”有机衔接的重要门户，区位优势显著，战略位置突出。2008年，国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，这是国家首次在省级行政区划范围内实施的区域性发展战略，也是国家首次尝试以主体功能区为基本理念编制的一部规划，旨在把广西北部湾经济区发展成为国家实施西部大开发区域发展总体战略和面向东盟开放合作互利共赢开放战略有机结合起来的区域。这一规划地域空间主要包括广西的南宁、北海、钦州和防城港四市，及玉林、崇左两个城市物流区，即所谓的“4+2”。2017年，国务院正式批复《北部湾城市群发展规划》，把广东雷州半岛与海南岛（主要是海口三亚以西的沿北部湾部分）包含在里面，“扩容”后的北部湾城市群，包含广西南宁、北海、钦州、防城港、玉林、崇左等市，广东湛江、茂名、阳江和海南省海口、儋州、东方等市及海南澄迈、临高、昌江等县，陆域面积11.66万平方公里，海岸线4234公里，包括相应海域[4]。

在理论上，自广西北部湾经济区规划实施，到国家对北部湾在“一带一路”倡议中区位优势的重视，再到2017年初国务院正式批复《北部湾城市群发展规划》，一系列国家政策的叠加使得广西北部湾发展这一主题受到不同领域学者的关注，有关广西北部湾城市群府际协作的研究也呈现出多层次、宽领域的趋势。从研究方法和研究对象来说，针对北部湾城市群府际协作的研究大致分为两类：一类是从不同理论视角层面，如整体性治理（张燕华，2015；黄明宇，2016）[5][6]、政策过程 ( 黎昌珍等,2012)[7]、博弈论（陈强，2012）[8]、区域经济一体化（2015，黄明宇）[9]、行政主体理论（刘虹等，2018）[10]等分析北部湾城市群府际协作的困境与原因，并提出相应的对策；另一类是针对某个具体领域或具体问题，比如港口城市间合作（许抄军，2018）[11]、南海生态治理（晋清曼等，2017）[12]、中心城市建设（黄静茹，2018）[13]等展开研究。

相关研究为广西北部湾城市群府际协作机制的研究提供了有益借鉴。但是，大部分学者的研究成果是基于北部湾经济区的南宁、北海、钦州、防城港4市或“4+2”格局进行分析，是对同省间城市政府合作的研究，对于扩容后跨省和跨区域之间城市政府协作问题研究很少。事实上，“扩容”后的北部湾城市群，较之前的仅广西沿海城市群“4+2”概念，更加科学合理，拥有更广阔的发展前景。但是，“扩容”后的北部湾城市群涉及到更多纵向层级和横向数量的政府主体，其协调与合作的复杂性更高，跨省域城市群协调与合作成为摆在北部湾城市群面前的大问题。那么，如何消除城市间行政壁垒、强化城际协作，构建可持续合作网络，成为一项重要课题。

二、理论框架：制度性集体行动理论

制度性集体行动（Institution Collective Action，简称ICA）理论的代表人物是美国佛罗里达州立大学的Richard C.Feiock教授。自2004年以来，以Feiock为首的学者们相继发表了数篇文章对ICA理论框架进行了详细阐述，其内容主要包括两部分，一部分是系统描绘了影响制度性集体行动的决定性因素，另一部分则是制度性集体行动困境的解决机制。ICA理论框架因其系统的理论体系架构，被广泛应用到区域协作治理领域中，为日益增多的跨省和跨区域之间城市政府协作问题提供了有效的理论指导。

（一）影响制度性集体行动的因素

制度性集体行动（Institution Collective Action）理论有其深刻的现实背景和理论基础，是针对美国大都市区治理中的“碎片化”难题，以奥尔森在个体层面上的集体行动理论、奥斯特罗姆的制度分析范式和科思的交易成本等理论为基础融合发展形成的理论分析框架。ICA理论主要是指通过描绘合作中的关键影响因素，来揭示合作行为怎样在动态复杂的现实环境中得以生成和演化。其中，区别于个人、团体等非政府组织之间合作的集体行动，地方政府及其相关部门之间的合作被称为政府间的制度性集体行动，是ICA理论最主要的研究对象和内容[14]。奥尔森（Olson，1965）认为集体行动发生于个体认为它符合其自我利益并参与集体行动之时[15]。在此基础上，ICA理论提出，地方政府作为理性经济人，需要评估共同提供公共产品或服务的收益、成本和风险（如表1）。地方政府之间合作产生的收益是政府间制度性集体行动的前提，地方政府间制度性集体行动的交易成本是府际协作的约束性条件。此外，地方政府间合作机制选择的过程中还会受到合作风险这一重要因素的影响。与此同时，“地缘因素、群体性质和规模、一致的政策目标、关键性人物、强制性权力、选择性激励”等也是地方政府协作中不可忽视的决定性因素。

表1 政府间制度性集体行动的影响因素

ICA框架认为，这几类影响地方政府合作的因素是互动的而非固定不变的，要素之间的相对实力将最终决定着地方政府能否合作。综合考虑理论框架中影响地方政府合作的所有因素，能够有助于政策制定者出台以区域合作为目标的更高效的政策，同时，也有助于分析北部湾城市群城市政府跨省协作的动力和约束条件。

（二）制度性集体行动困境的解决机制

在行政区划的刚性约束下，行政分权体制导致某个政府部门做出的具体决策对其他政府或者政府部门职能造成干扰或不利影响时，制度性集体行动困境就会产生，比如负外部性、规模不经济、公共财产资源问题等[16]。其中，制度性集体行动困境可以分为三类，包括横向合作困境、纵向合作困境以及功能性合作困境①横向合作困境是指同级的地方政府及其部门间合作存在的困境，纵向合作困境是指不同层级间政府及其部门合作存在的困境，功能性合作困境是指碎片化的具体政府职能和政策领域中的合作困境。具体详见：蔡岚.解决区域合作困境的制度集体行动框架研究[J].求索,2015,(08):65-69.。ICA框架认为，地方政府需要评估自己在参与合作过程中解决共同问题产生的成本和收益，一旦收益超过成本，自愿区域治理就能实现。Feiock结合地方行动者的数量、面临问题的复杂程度以及相互之间的政策网络关系提出解决制度性集体行动问题的机制（如图1）[17]。

图1 解决制度性集体行动问题的机制

制度性集体行动困境解决的运行机制就是在地方政府合作出现困境的过程中根据集团成员数量和相互之间的政策功能关系类型（图中纵轴）选择相应的合作机制，其合作机制包括网络嵌入、约束性契约、委托授权和集权管理（图中横轴）[18]。具体来说，网络嵌入是指各个地方政府在嵌入式关系中通过密切的政治、经济和社会关系网络促成协作，按照协作主体和面临问题的复杂程度，分别可以采取非正式网络、工作小组或多元自组织系统的形式来开展非正式合作行动；其次，约束性契约是指参与主体通过签署具备法律约束性的合作协议，行动者可以利用法律来约束合作方的行为，这种契约关系提供了一个较为正式的解决外部性问题的机制；再次，委托授权是指在授权模式下，更高层级的政府通过委托权力机构或成立目标区进行利益协调，以便实现功能性管制和参与主体间的利益协调及资源共享，进而促进地方政府间的合作；最后，集权管理指的是通过上级政府部门的介入将分权化的地方政府进行集权化整合，创建新的政府单元或者对下级政府直接进行权力合并，拓宽政府部门管辖的地理范围，将外部性问题“内部化”[17]。

三、协作基础：北部湾城市群城市政府协作的驱动因素

北部湾城市群所辖区域地缘相近、海域相连、文化同宗，自古以来联系密切，特别是改革开放以来，三地互动更为频繁。具体来看，一方面北部湾城市群长期以来已经有了较好的交流与合作，这为北部湾城市群城市政府关系打下了深厚基础。比如在“4+2”格局下，广西省域内城市政府在基础设施建设、组织制度建设、产业发展等方面都展开了良好的合作。其次，广东湛江市与广西防城港市也通过开发“海上丝绸之路游”，推动了两市在旅游和人文领域的交流与合作。另一方面，一系列的政府间互访和会议交流机制，成为北部湾城市群城市政府间增进了解互信、推动合作共赢的平台。除此之外，各类民间团体、企业、行业协会和研究机构的交流沟通机制也为实现建设北部湾城市群、构建21世纪海上丝绸之路等重大倡议的落实提供保障。最后，在“一带一路”倡议的指引下，北部湾城市群积极参与各类区域、次区域合作机制，促进了城市间的旅游、经贸往来、人文交流等活动，为北部湾城市群城市政府跨省协作提供了有力保障。

“十三五”以来，尤其是伴随着“一带一路”建设的深入推进，北部湾城市群作为西部沿海地区重要的新经济增长极，在国家战略的推动下，发展迅速。北部湾城市群城市政府跨省协作迎来了新的机遇，基于制度性集体行动框架（ICA），作为北部湾城市群跨省府际协作基础的驱动因素包括：

第一，地缘优势。ICA理论指出，地理因素通过地理密度、地理位置等多种方式影响着地方政府协作，地理相邻的区域之间更容易形成合作。地方政府在地域上的集中将增加不同辖区的地方政府之间的联系和反复互动的机会，进而获得更多社会资本的积累，减少执行成本，有助于地方政府之间达成合作。北部湾城市群所辖三省区地缘相近、海域相连，交通渐趋一体化，地缘优势明显，推动着三省城市政府之间跨区域合作。例如，海南的海口市与广东的湛江市一衣带水、地缘相近，为加快推进琼州海峡一体化建设，两市充分发挥地缘优势，正在联手建设琼州海峡半小时交通圈，进一步缩短粤琼两省的通勤时间，为两市政府间协作节省更多的时间成本。除此之外，凭借地缘优势，坐拥雷州半岛的湛江市早在2014年就与广西防城港市合作开发“海上丝绸之路游”，全面打开了湛江——越南出境游市场，并推进了防城港市和湛江市两地的旅游和人文交流。因此，北部湾城市群凭借地缘优势，使得各城市彼此交通往来便利、各方面的交流日益频繁，为北部湾城市群跨省府际协作提供了基本动力。

第二，经济社会特征的同质性。北部湾城市群城市政府间合作并非盲目的“摊大饼”式合作，重视数量而忽视质量，而是各个城市政府寻求经济社会特征同质性高的城市进行合作。比如，钦州、防城港、北海、湛江、海口五市作为北部湾城市群沿海港口城市，都以港口经济为主，港口城市之间经常围绕资源整合、资源共享、信息交流、协同发展等内容展开合作。早在2000年11月24日，为推动北部湾区域城市政府间合作，湛江、海口、北海三个港口城市就共同发起并成立了北部湾经济区合作组（钦州和防城港也是小组成员），随后它们共同发表《北部湾经济合作组织世纪宣言》，制定《北部湾经济合作组织章程》并召开成员大会，十几年来取得了一系列丰硕的成果②北部湾经济合作组织取得的成果（截至到2016年）：签署《环北部湾城市旅游合作宣言》、召开了12届广播电视交流会议、举办了三届北部湾城市形象大赛并组织了泛北部湾区域经济合作市长论坛、民营企业国际化论坛等活动。参见：许抄军，兰艳泽，陈臻：“一带一路”背景下北部湾经济圈港口城市间合作模式创新，2018年第5期。。此外，北海、湛江、海口都是“中国优秀旅游城市”、“国家园林城市”，各自都具有独特的旅游禀赋，既有丰富的旅游资源，又有各具特色的人文资源。2018年6月，“2018北部湾城市群旅游合作研讨会”在广西柳州举行，北部湾城市群15个市县签署旅游合作协议，携手共建“美丽蓝色海湾”，为各城市间展开紧密的旅游合作奠定了坚实基础。由此可以看出，只有充分考虑到了各个城市间不同的经济社会特征，将具有相对较高同质性的城市联系到一起，发挥规模效应、集聚效应和联动效应，才能推动北部湾城市群加快发展。

第三，一致的政策目标。影响地方政府协作的最重要因素之一就是一致的政策目标，只有符合共同利益，地方政府之间才最有可能参与协作。首先，通过合作实现规模经济的成本节省和集体收益是促使城市政府合作的经济诱因。比如，为共同促进港航企业的发展，提高企业运营效率、降低经营成本，早在2014年12月广州就携手广西、海南以及广东12家沿海港航企业签署并发布了《深化泛珠港航企业合作宣言》，对实现枢纽港与支线港间的互联互通以及发展先进的物流运输起到了重要作用。其次，就是对于服务连续性的渴望，城市政府要实现跨省协作必须确保各城市间公共产品或服务的连续性。2017年初，湛江市人社局与北海市人社局就加快落实《北部湾城市人力资源社会保障合作框架协议》进行了磋商。经商榷，两市在公共就业和人才服务等方面达成了合作，实现了两市之间的整体联动，确保了公共服务的连续性，实现了集体性收益，提升了地方公众的获得感和幸福感，为湛江市与北海市的进一步协同发展提供了动力。

第四，上级政府的推动。在中国现行的体制下，地方政府在很大程度上受到纵向政府间关系的制约。2017年初，国务院批复实施《北部湾城市群发展规划》（以下简称《规划》），《规划》中明确指出，要建立健全城市群城市政府间协同发展机制，并做出了相应的规划安排。中央政府层面的推动，无疑为北部湾城市群跨省府际协作明确了方向、提供了动力。此外，早在2010年，粤琼两省就签署了《广东·海南战略合作框架协议》，就环境保护、跨界基础设施、发展理念和政策互动等九大领域的合作进行了具体的安排，塑造了我国相邻省份区域合作的典范。与此同时，在2012年11月，《广东省人民政府、广西壮族自治区人民政府关于建设粤桂合作特别试验区的指导意见》出台，粤桂合作试验区建设顺利启动。一系列相关文件的出台和实施对粤桂琼三省区城市政府间存在的行政壁垒、各自为政的现象进行了综合整治，对北部湾城市群跨省府际协作起到了重要的推动作用。另外，粤桂琼三省作为北部湾城市群城市政府的上级政府，在推动协同发展方面先行先试，为各地市城市政府的协同合作提供了实践参考。

四、协作困境：北部湾城市群跨省府际协作的阻碍因素

（一）合作风险

首先，北部湾城市群城市政府之间经济社会发展水平存在差距，彼此考虑问题的出发点和处理问题的方式易出现分歧。尤其当面临问题比较复杂，比如城市政府间合作兴办大型项目，急需参与者相互协调行动时，协调不力的风险就会增加，阻碍城市政府之间的合作。比如，合湛（合浦至湛江）高铁自2015年12月宣布开工建设以来，始终处于“开工不施工”的状态，其中一个重要原因就在于广西与广东两省之间缺乏有效沟通与协调。其次，北部湾城市群城市政府彼此协作会出现合作成本如何分担、经济利益如何分享等方面的问题。如果城市政府对利益分配出现分歧或者认为分配利益不公，加上缺乏必要的协调机制，彼此承担责任和义务的均衡性就难以保障，进而导致合作难以为继。例如，粤桂琼三省都注重发展港口航运物流业，但是各自的资源禀赋并不相同，如何在合作中按照相应比例分享收益与担负成本成为阻碍三省间港口航运物流业发展的瓶颈。最后，城市政府间的正式合作通常是各方签订具有约束力的书面协议，但城市政府间的合作并非都是正式的，非正式的城市政府间合作则通常以“握手协议”即非书面协议的形式呈现[19]。因此，城市政府协作包括“正式协作”和“非正式协作”两种形式，北部湾城市群城市政府跨省协作方式很多停留在“握手”协作层面，比如“粤桂扶贫工作座谈会”、“粤琼两省联勤查控工作调研座谈会”等，由于北部湾城市群城市政府跨省协作缺乏必要的合作约束机制，当政府间面临信息不对称、未来充满不确定性时，就会引发背弃合作的风险。

（二）交易成本

城市政府在协作过程中会不断进行成本和收益的分析，如果城市政府间协调、监督等带来的交易成本低于合作收益时，城市政府间的协作就会产生。反之，城市政府彼此之间的协作就难以为继。从北部湾城市群城市政府跨省协作发生阶段划分来看，城市政府间协作的交易成本主要包括事前和事后两大部分。如果从内部结构进一步进行划分，事前交易成本包括北部湾城市群各城市政府协作前掌握可能参与合作各方的偏好、资源和机会等信息，并对这些信息进行加工、处置与分析的成本，以及对合作内容（协议内容）进行谈判和协商的成本。比如，为推动北部湾城市群发展，2018年5月，广西党政主要领导干部率广西党政代表团分别赴广东、海南学习考察交流，为共同落实国家战略，深化粤桂琼交流合作，努力实现联动发展、融合发展、共享发展奠定了坚实基础。事后交易成本包含北部湾城市群各城市政府协作过程中所产生的执行成本和自主权丧失的成本（代理成本）[20]。ICA框架指出，府际协作过程中往往因为利益偏差、意见争执导致实施协议偏离最低的执行成本。北部湾城市群城市政府跨省协作时面临着自主权的损失，协作过程伴随着自主权损失成本与合作收益的权衡抉择。

（三）资源禀赋

诸如人力资源、自然资源、财政资源、技术资源、组织资源等资源禀赋差异，是北部湾城市群城市政府跨省域协作的重要约束条件。在北部湾城市群各个城市中，广西的南宁市、广东的茂名市、湛江市、海南的海口市资源禀赋较好，其中南宁作为北部湾城市群“一核两极”城市框架中的核心城市，面向东盟的中心城市，经济发展速度远远快于北部湾城市群中其他城市，其在长期的经济发展过程中，积累了丰厚的资金、先进的管理经验、优秀的专业人才等资源，这为城市政府间跨省协作打下了牢固的基础。资源禀赋差异本可以成为北部湾城市群城市政府跨省协作的动力，但在政府层面却成了各城市间联系与合作的约束条件，因为各城市间资源禀赋的差异成为各城市政府衡量自身利益得失、采取何种经济措施、担负多少合作成本的重要参照指标。比如，从相关省内战略规划可以看出，海南省与广西区内的城市政府更多地把合作意向瞄准经济相对发达的广东省，两省彼此之间并没有投入太多的关注。然而，广东省内的城市政府则更多地聚焦于粤港澳大湾区和珠三角建设上。另外，资源禀赋较好的城市更倾向于开放与合作，而经济发展落后的城市政府，由于在合作中可能处于弱势地位，则更倾向保守发展。

（四）产业性质

由于北部湾城市群各城市间地缘相近、海域相连、干线相同、腹地叠加的地理位置，再加上各城市经济资源、文化环境、气候物产的共通性，北部湾城市群中像湛江、北海、海口等城市都以港口为依托来发展相关产业，产业性质趋同，互补性不强。区域内城市易形成类似的发展战略和产业定位，北部湾城市群城市政府跨省协作缺乏内在利益驱动。比如，北部湾经济圈港口城市③北部湾经济圈港口城市包括：湛江、海口、北海、钦州和防城港。参见：许抄军,兰艳泽,陈臻.“一带一路”背景下北部湾经济圈港口城市间合作模式创新[J].经济地理,2018,38(05):78-84.在政策、产业、资源等方面的同质性，使得港口城市的优势得不到有效发挥，彼此在海滨旅游、水产养殖等产业方面存在竞争，制约着城市政府间的合作。因此，港口城市间松散的经济联系、薄弱的产业链条成为了北部湾城市群城市政府跨省协作的约束条件。

在北部湾城市群城市政府跨省协作过程中，各种驱动因素所起到的作用类似于一种外部“推力”（Push），推动着北部湾城市群城市政府跨省协作向前发展。各种阻碍因素则相当于一种“阻力”（Pull），阻碍着北部湾城市群城市政府跨省协作的进程。尽管ICA理论是基于美国情境提出的关于权威碎片化的分析框架，但其能够有效弥补我国协作性区域治理的框架构建不足，能够有效解释地方政府协作的微观动机和外在约束（见图2）。

图2 地方政府协作的微观动机和外在约束

五、路径选择：北部湾城市群城市政府跨省协作机制的建构

所有的地方政府间合作，无论是国内的还是跨国的、正式的还是非正式的，实际上都是制度性集体行动——通过一组共同起作用的制度来实现共享的政策目标[19]。基于制度性集体行动框架（ICA）北部湾城市群跨省府际协作机制的构建应从以下几个方面着手：

（一）建立多向互动的信息共享与协商制度

城市政府间合作风险的存在，很大程度上是因为信息的不对称和不完全导致的，建立多向互动的信息共享制度，有利于规避由于信息不对称带来的合作风险，降低信息成本。首先，北部湾城市群跨省府际协作应借助“互联网+”和“云计算技术”建立“一站式、全方位”的信息共享平台。现如今，“互联网+”和云计算的影响已经渗透到各个行业的应用之中，它能够有效的整合各种分散化的信息，打造信息共享平台，帮助政府机构、企业或者公民充分了解和使用这些信息和数据，推动政府信息公开，实现开放性公共管理。比如，可以将北部湾城市群15个主要城市的发展状况、项目建设、交通情况、社会保障水平等公共服务信息实现网络一体化，使跨省协作的城市政府能够迅速、有效的获取相关信息。其次，为解决北部湾城市群城市政府跨省协作治理中的信息不对称问题，应建立多向互动的协商制度。比如，可以借鉴ICA理论中有关府际协作的区域组织形式，在北部湾省级层面建立具备综合协调功能的“城市群协同发展协调管理委员会”，并给予其“人、财、物”等资源上的支持，赋予其相应的行政权力，使其成为固定的行政单位，主要负责协调处理跨省域协作的相关问题。另外，在北部湾城市群城市政府间可以通过构建“市长联席会议”制度，定期开展“区域发展论坛”，针对合作中的具体问题，有组织的开展专门性、常态化的协调工作，促进城市政府之间的交流与协作。

（二）制定有效的利益协调与监督约束制度

北部湾城市群中的城市政府作为“理性的经济人”，不仅在合作中追求各自城市利益最大化，而且在利益分配上具有“不患寡而患不均”的思想。因此，制定北部湾城市群利益协调制度成为城市政府跨省协作的关键。利益协调制度包括合理的利益分配机制和利益补偿机制。利益分配机制即对合作产生的收益进行公平、合理分配，比如在北部湾城市群跨省府际协作的城市政府间实施“利益分成”、按投资比例共享合作收益、税收等。利益补偿机制是对那些由于经济发展水平、资源禀赋等原因导致获利较少的城市政府进行利益补偿，保障北部湾城市群中各个城市政府协作的积极性。通过利益分配机制，对那些为实现共同的经济、社会、生态效益而付出成本和代价的城市政府给予补偿，从而实现各方利益的均衡。由于北部湾城市群城市政府间经济发展状况和资源禀赋存在较大差异，做好合作前的利益分配规划和合作后的利益补偿安排就显得尤为重要。另外，为保证北部湾城市群跨省府际协作的可持续性，避免合作中的“搭便车”现象，有效的监督约束制度是根本保障。一方面可以建立专门的监督机构，通过专业的行政人员对跨省域协作的城市政府进行监督和约束，保证制度的有效实施。另一方面，可以通过签署相关的合作契约，明确参与主体间的权利和义务，并通过法律法规的形式明确规定契约履行中的违约责任和纠纷协调机制。对于北部湾城市群跨省府际协作中城市政府的违约行为采取强制性的行政手段进行制裁，保障城市政府间合作。

（三）构建多元参与的网络嵌入型治理机制

ICA理论指出，通过政治、经济、文化和社会等关系的相互嵌套而形成的自组织网络有利于区域内城市政府自愿达成合作，并非屈服于正式权力和制度的约束。然而，北部湾城市群跨省域府际协作大部分都是由城市政府主导实施，缺乏多元主体的参与，特别是在经济方面，政府干预过多，导致生产要素流动不充分以及不同形式的地方保护主义盛行。因此，要构建多元主体参与的网络嵌入型治理机制，将市场、社会组织、公民个人等多元参与主体嵌入到北部湾城市群跨省府际协作当中，形成多元互动的自组织网络。此外，ICA理论认为，通过参与府际协作的多方主体自主制定符合各方实际情况的非正式规则，不仅有利于城市政府间社会资本的培育，而且还可以缩减交易成本，实现彼此间更好的交流与协作。因此，北部湾城市群应鼓励和支持各企业、社会组织、行业协会等多元主体建立跨区域的合作联盟，打破行政区划的藩篱，进行信息的充分交流与共享，通过自下而上的多元化非正式协作推动北部湾城市群城市政府跨省协作进程。构建多元参与的网络嵌入型治理机制，使得多元参与主体根植于区域合作网络中，通过产业合作、服务共享、彼此监督等多种形式在网络中发挥应有的作用，为北部湾城市群城市政府跨省协作培育良好的社会资本。

（四）实施跨区域的横向协调与纵向嵌入式治理机制④纵向嵌入式治理机制：将纵向政府关系嵌入到区域横向协作治理当中，与横向城市政府紧密配合，降低由于区域差异化导致的合作风险与交易成本。参见：邢华.我国区域合作的纵向嵌入式治理机制研究:基于交易成本的视角[J].中国行政管理,2015(10):80-84.

地方政府间的横向协作与上级政府纵向嵌入的有机结合是解决跨界区域合作的有效方法。在跨区域合作当中，城市政府横向间的关系一直是被强调的重点，对于纵向政府间的关系则明显关注不足。实践表明，只有横向地方政府和纵向上级政府的有效配合，才能更好的推动北部湾城市群城市政府跨省协作的发展。ICA理论认为，在跨区域府际协作当中，来自上级权力机构甚至中央政府的干预与介入有时至关重要，比如对分权化城市政府进行集权化整合，上级政府通过适当的行政区划的调整，就可以将外部性问题“内化”解决，降低合作中交易成本。纵向嵌入式治理机制是依靠正式权威，通过有机嵌入的方式，根植于区域合作治理网络当中，目的是降低城市政府间由于区域差异化导致的合作风险与交易成本[21]。因此，北部湾城市群城市政府跨省协作应将纵向嵌入式治理机制根植于跨省协作治理网络，与城市政府间横向协调相互配合，减少合作风险，缩小协作成本。另外，借鉴制度性集体行动困境的解决机制中有关委托授权的做法，北部湾城市群所涉及的三个省级政府可以通过对第三方权力机构委托授权的方式开展城市政府间的沟通协调工作，实现跨省城市政府间大型项目建设、产业布局、基础设施的对接等功能性管制。总之，为更好的达成北部湾城市群城市政府跨省协作，就要将跨区域的横向协调与纵向嵌入式治理机制相结合，将纵向政府关系合理的嵌入到跨省域府际协作中去。

六、结语

北部湾城市群作为国家规划的九个国家二级城市群之一，因其面向东盟的特殊的区位优势，成为我国经济社会发展具有重大潜力的发展区域。打造北部湾城市群能够辐射和带动西南地区经济社会的发展，促进中国南北经济的平衡。发展北部湾城市群，需要打破城市政府间的碎片化管理体制，建立健全北部湾城市群跨省域府际协作机制。这一协作机制在多年改革开放的实践中，已初步形成，在新的形势下，需要进一步完善，特别是应该在城市跨省协作方面下大功夫。当然，体制机制上的构建与完善不是一蹴而就的，在北部湾城市群跨省域协作领域，应允许部分城市政府进行试点，不断改善制度环境，以此推动北部湾城市群跨省域协作持续、健康发展，进而推进整个北部湾城市群经济的崛起。